Глава III. Информационное обеспечение государственного управления

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru

Cодержание

Введение

Список литературы

Введение

Постепенное организационное оформление информационно-аналитической деятельности требует постоянного совершенствования методологии и методик ее проведения. Следует отметить, что в этой области предстоит еще много сделать. Особенно большие проблемы возникают при попытках автоматизации аналитических исследований, использования информационных технологий для повышения эффективности интеллектуального труда.

Информационные технологам все чаще проникают в деятельность российских офисов, но в большинстве учреждений персональные компьютеры используются, главным образом, как усовершенствованные печатающие устройства. Информационный ресурс в виде общеполитической, экономической, коммерческой, правовой информации в электронном виде, аналитических обзоров доступен достаточно ограниченному числу исследователей, поскольку не у всех имеются соответствующие оборудование и средства связи, многие организации еще не поняли преимуществ работы в глобальных сетях, а, кроме того, сами базы данных развиты недостаточно полно. В большинстве доступных по сетям базах данных преобладает коммерческая информация. Правовая информация стоит на втором месте по распространению и спросу, весьма популярны статистические сведения, но базы данных гуманитарного профиля еще редки, а к уже существующим доступ ограничен из-за их ведомственной принадлежности. Отчасти это объясняется такими известными факторами, как отсутствие широко разветвленных и относительно недорогих сетей, плохое качество каналов телекоммуникаций, недоступность в поисковом режиме баз данных с необходимой информацией. Ее по-прежнему приходится изыскивать в бумажных изданиях, создавать самостоятельно. У большинства аналитиков нет необходимых методов автоматизации интеллектуального труда, которые позволяли бы осуществлять поиск в полнотекстовых базах данных, моделировать, прогнозировать, выявлять тенденции, наглядно представлять информацию и т. п. 6

Вместе с тем практика показывает, что эффективность работы информационной службы, обслуживающей немногочисленных потребителей со специальным кругом задач, зависит не столько от технического обеспечения и масштаба обрабатываемых информационных потоков, сколько от четкой постановки задач, непосредственного взаимодействия с потребителями аналитических материалов. Априорно сформулировать требования к информации и аналитическим материалам довольно сложно. Их чаще всего не осознают и сами заказчики, поэтому определение специфических информационных интересов конкретного круга потребителей представляет собой одну из наиболее сложных задач всякой информационной службы. От ее решения во многом зависит степень эффективности аналитической деятельности. Уточнение информационных потребителей обычно происходит в ходе самой работы, но и в этом процессе оно затруднено сложившимися традициями. В наших органах управления пока еще не привилась традиция интенсивных неформальных коммуникаций между сотрудниками разных иерархических уровней.

1. Информационно-аналитическая деятельность

Аналитическая и исследовательская деятельность являются одним из основных направления работы РРЭЦ. Высокий уровень компетенции и обширная экспертиза в различных природоохранных областях позволили РРЭЦ участвовать в крупных панъевропейских трансграничных проектах, международных процессах и исследованиях.

РРЭЦ является членом следующих профессиональных ассоциаций и центров:

Ассоциация менеджеров;

Сообщество компаний Международной торговой палаты в;

Национальный центр по отходам;

Консультативный совет общественных организаций;

Ассоциация независимых центров экономического анализа.

Эксперты РРЭЦ принимают участие в качестве консультантов в различных проектах, в том числе на международном уровне. Например, во время Саммита «Большой Восьмерки» в Санкт-Петербурге эксперты РРЭЦ вместе со специалистами Ростехнадзора были приглашены для участия в совещании руководителей органов государственного регулирования экологической и технологической безопасности энергетики стран «Группы Восьми»

Информационно-аналитическая деятельность АТЦ СНГ направлена на решение задач, определенных Положением об Антитеррористическом центре государств - участников СНГ от 1 декабря 2000 года.

Основной из них является - выработка предложений Совету глав государств-участников СНГ, Совету руководителей органов безопасности и специальных служб государств-участников СНГ и другим органам СНГ о направлениях развития сотрудничества государств Содружества в борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма.

Данное направление работы основывается на анализе поступающей в АТЦ СНГ информации о состоянии, динамике и тенденциях распространения международного терроризма и иных проявлений экстремизма не только в государствах-участниках СНГ, но и в других странах.

Информационный обмен между спецслужбами и правоохранительными органами государств-участников СНГ осуществляется на основе межгосударственной, межведомственной информационной системы коллективного пользования - Специализированный банк данных АТЦ СНГ. Доступ к нему компетентных органов государств Содружества обеспечивается в режиме реального времени.

Основным источником пополнения СБД являются сведения, поступающие в Центр из государств Содружества, а также из органов СНГ, региональных и международных организаций.

АТЦ СНГ проводит специализированные аналитические исследования по темам, представляющим интерес для партнеров. В результате на постоянной основе ежемесячно выпускаются информационно-аналитические и тематические справки, содержащие экспертные оценки состояния оперативной обстановки не только на территории государств СНГ, но и в «горячих» точках планеты. Дважды в год издается информационный бюллетень АТЦ СНГ. Готовится ежегодный «Обзор о фактах терроризма и иных проявлений экстремизма в государствах-участниках СНГ, их причинах и источниках финансирования. 6

Мониторинг СМИ - это тематическая полнотекстовая подборка статей из установленного перечня изданий за определенный промежуток времени.

В настоящее время существуют как периодические стандартные мониторинги (страховой рынок, банковский бизнес и т.д.), с четко определенными тематическими запросами, так и индивидуальные мониторинги, где тематику, перечень изданий и временной промежуток для проведения исследования прессы определяет заказчик.

Тематические мониторинги по сообщениям СМИ формируются по материалам информационной системы разработок на ежедневной и еженедельной основе. Материалы мониторинга доставляются по электронной почте.

Тематический информационный поток (Thematic information flow) - число документов в единицу времени, относящихся к заданной теме, сканируемых из сети и фильтруемых по тематическому информационному запросу системой контент-мониторинга (т.е. последовательность сообщений, соответствующих определенному тематическому запросу).

Система позволяет организовывать сбор текстовой информации из открытых источников (электронные СМИ, аналитические отчеты экспертов), осуществлять их автоматизированную обработку, эффективное хранение, проведение анализа и генерацию отчетов.

Профессиональные аналитики формируют формальные досье на объекты мониторинга (персоны, компании, государственные структуры), а также описания их взаимоотношений и событий, происходящих с ними. Часть отношений и событий могут иметь ссылки на текстовые материалы, в которых они упоминались.

Анализ - (от др.- греч. разложение, расчленение) - операция мысленного или реального расчленения целого (вещи, свойства, процесса или отношения между предметами) на составные части, выполняемая в процессе познания или предметно-практической деятельности человека.

Чем сильнее аналитика, тем эффективнее использование данных. И в науках о Земле, и в бизнесе аналитика обходится на порядки дешевле накопления данных.

Важность задач при работе с неструктурированными данными определяется тем, что свыше 85% корпоративных данных хранятся не в СУБД (системы управления базами данных - control systems of databases), а в текстовых документах и файлах, Web-страницах, электронных письмах и аналогичных документах. По данным аналитиков IDC, большинство компаний не имеют адекватных средств для поиска и анализа информации в таких источниках.

Следует понимать, что в аналитической работе приходится многократно возвращаться к повторению действий, описанных в пунктах 1 - 4. Возможные варианты протекания цикла ИАД представлены ниже.

Так, например, при оценке фактического материала (пункт 2) может быть установлено, что собранного материала (пункт 1) недостаточно для проведения качественного анализа. Следовательно, необходимо вернуться к пункту 1 и попытаться найти дополнительные источники информации.

2. Государственное управление как система

2.1 Государственное управление

Развитие рынка электронных продуктов и услуг в России стимулировало и создание разветвленной сети государственных и частных аналитических служб.

За последние несколько лет информационно-аналитическая деятельность в российских государственных и коммерческих учреждениях получила существенное развитие. Это объясняется рядом причин. После 1991 г. оказалась разрушенной прежде существовавшая система подготовки и принятия решений в центральных и региональных органах власти, произошла смена кадров. Значительно большая экономическая и политическая независимость субъектов Федерации заставляет местное руководство самостоятельно определять пути выхода из кризиса, управлять социально-экономической и политической ситуацией в своих регионах. Академические обществоведческие институты, которые всегда использовались для теоретического обоснования политического курса, в настоящий момент оказались на грани выживания из-за скудного финансирования, многие специалисты ушли в более прибыльные сферы деятельности. Наконец, бурное развитие коммерческого сектора экономики привело к созданию различного рода информационных, аналитических, консалтинговых служб, которые изучают состояние разнообразных рынков, сложившихся в России: товаров, сырья, недвижимости, ценных бумаг, валюты и т. п. Они, как правило, создаются при крупных биржах, банках, инвестиционных и страховых компаниях, т. е. там, где вложение средств, определение стратегии развития требуют проведения глубоких исследований и составления многовариантных прогнозов. Таким образом, информационно-аналитическая деятельность, всегда сопровождавшая процессы принятия решений и управления, постепенно обретает новое качество. Существенно то, что важность аналитической деятельности медленно, но неуклонно осознается высокими руководителями, которые идут на создание не только пресс-служб, но и более серьезных аналитических подразделений.

Особое звучание развертыванию информационно-аналитической деятельности в регионах придает процесс формирования ассоциаций областей и городов крупных районов России, в которых, по-видимому, будут сосредотачиваться многие вопросы управления народным хозяйством этих регионов, для чего необходимы соответствующие информационные ресурсы в виде баз и банков данных по экономике, сельскому хозяйству, населению, законодательству, земельным ресурсам, реестры государственных и приватизированных предприятий и т. п. Информация должна принадлежать и обрабатываться прежде всего тем, кто ее создает, поэтому информационные потоки регионы -- центр неизбежно будут меняться в пользу большей информационной независимости и обеспеченности регионов.

Что касается информационно-аналитической деятельности на высших уровнях государственной власти (Президент -- Правительство -- Федеральное собрание), то там имеются свои аналитические подразделения, которые постепенно уточняют свои функции. Необходимо отметить, что в центральном аппарате высших органов государственной власти успех и эффективность аналитической деятельности напрямую зависят от регулярности постановки исследовательских задач со стороны руководства. Если обратная связь между руководством и аналитиками отсутствует, то служба начинает работать по своему собственному плану, часто не отвечающему потребностям ситуации. Поскольку включение аналитических центров в структуру органов исполнительной власти -- явление для нас относительно новое, то и формы, и методы их работы, место и роль в подготовке решений определяются постепенно, ищутся разные варианты, недавно создан Аналитический центр при Президенте Российской Федерации.

В крупных коммерческих структурах работа с информацией рассматривается как одно из важнейших направлений деятельности. Именно с этим связаны возникновение и развитие коммерческих" информационных систем и телекоммуникаций. Такие системы предлагают, как правило, широкий набор информационных услуг и продуктов, базы данных по коммерческой и законодательной информации. На основе этой информации строятся различные прогнозы и модели, практические рекомендации по развитию бизнеса. Аналитические подразделения создаются на крупных биржах, в банках, инвестиционных и страховых компаниях, торгово-промышленных палатах, при ведущих газетах делового направления, таких как "Экономика и жизнь", "Финансовая газета", "Рынок ценных бумаг", "Деловой мир" и т. п. Постепенно в этих центрах сосредотачивается весьма значительный интеллектуальный потенциал, способный не только анализировать экономическую ситуацию, но и разрабатывать стратегию и тактику политических действий.

Финансовый кризис академической обществоведческой науки привел к созданию ряда общественных исследовательских организаций, не входящих официально в государственные структуры, которые теоретически и идеологически поддерживают определенные политические и экономические круги, например, фонды "Стратегия" и "Реформа". Большой общественный резонанс от деятельности подобных фондов зачастую несопоставим с их малочисленностью и скромным финансированием. Этот феномен объясняется их участием в разработке, теоретическом обосновании разного рода политических манифестов, программ экономического развития. Несомненно, что политические партии и общественные движения по мере своего "созревания" и расширения своей социальной базы осознают необходимость создания собственных информационно-аналитических подразделений.

Эффективная информационная работа аналитических центров на нынешнем этапе существенно затрудняется еще из-за одного серьезного обстоятельства. В нашей системе информационного обслуживания сложилась порочная традиция, связанная с коренным недостатком всей обычной системы принятия решений. Поступающая информация редко используется для оптимизации принимаемых решений и не рассматривается как ее ресурс. Пока еще к принятию решений не подходят как к выбору альтернатив по критериям оптимальности. Информация рассматривается как инструмент обоснования и уточнения принимаемых решений, а не для того, чтобы еще раз проверить верность предлагаемых решений, их исходных посылках. В иерархических системах управления они воспринимаются как самоочевидные и не подлежащие критическому осмыслению.

Все это ограничивает возможности имеющихся систем информационного обеспечения. У нас еще не накоплен достаточный опыт информационного обслуживания в режиме целенаправленного поиска необходимой информации для анализа альтернатив и представления ее в соответствующем виде. Это до сих пор остается искусством, а не технологией, как в аналогичных западных системах. Нет и опыта по информационному обеспечению разработки альтернативных сценариев. Мало практического опыта по составлению прогнозных разработок с использованием методов экономического и социально-политического моделирования.

Как показывает мировой опыт, непременное условие высокой эффективности работы аналитических центров -- непосредственное участие их работников в той деятельности, которую они обслуживают. В научных учреждениях -- это исследования, в случае аналитической работы в органах управления -- обсуждение решений, которые обеспечиваются информацией. Поэтому во главе направлений должны стоять специалисты, пользующиеся доверием руководителей и рассматриваемые ими как полноправные участники принятия решений. Только так можно достичь необходимой настройки аналитической работы на реальные процессы управления.

В практической работе важно, чтобы в аналитической службе был осуществлен замкнутый цикл подготовки материалов, начиная от процедуры определения показателей сбора информации, ее классификации, автоматизированной обработки, и кончая ее анализом, разработкой прогнозов и практических рекомендации.

Проведение аналитических исследований непосредственно опирается на процессы сбора и первичной обработки информации. Они представляют собой наиболее рутинную, трудоемкую и пока еще достаточно неопределенную в нормативно-правовом отношении часть работ. От успеха их реализации во многом зависит эффективность всех последующих этапов. При плохой организации в этой области исследования характеризуются низкой достоверностью и объективностью, их результаты, как правило, отражают субъективное мнение отдельных экспертов. Работа по сбору и первичной обработке информации объединяет множество технических работ в единый процесс, обеспечивая прием и регистрацию поступающей информации, проверку целостности и достоверности данных, систематизацию информации по тематике. При вводе в информационную систему, обработке и пересылке данных необходимо максимально использовать вычислительные ресурсы, по возможности наращивать технологический потенциал средств автоматизированной поддержки этой работы. Однако именно в области автоматизированной поддержки первичной обработки данных и решения аналитических задач имеются наибольшие трудности. В ходе работы пока не удалось решить проблему ввода и распознавания сильно неоднородной текстовой информации с бумажного носителя. Используемые же за рубежом системы чтения текста с требуемыми характеристиками, например на транспьютерной основе, по всей видимости, из-за лингвистических проблем будут адаптироваться на российском рынке еще долго. Медленно идет освоение гипертекстовых технологий -- очень важного атрибута аналитической обработки текстовой информации. Причина -- отсутствие программных средств, доступных для использования, Традиционный психологический барьер в освоении новых методов.

Основными источниками информации для проведения аналитических исследований являются результаты фундаментальных теоретических работ, материалы других аналитических подразделений и служб, государственные и коммерческие информационные ресурсы, оперативная информация, поступающая из газет, телевидения, радио. Следует отметить, что в России за последние три-четыре года сформировался объемный рынок электронной информации, созданы и функционируют разнообразные коммерческие информационные системы, в которых можно найти информацию, собираемую Госкомстатом, биржевыми, банковскими и прочими структурами.

При организации информационно-аналитической службы в современных условиях одним из камней преткновения становится финансовое обеспечение. Информация при рыночных отношениях стоит денег, труд квалифицированных экспертов также, не говоря уже об информационной технике, средствах связи и т. п. Поэтому созданию службы должен предшествовать хотя бы приблизительный расчет необходимых средств. Экономия в этой области может дать в результате поверхностные выводы и одностороннюю информацию. Если средств не хватает, необходима концентрация на узко и четко поставленных задачах...

За период работы аналитических подразделений в Администрации Президента отчетливо проявилась необходимость объединения государственных информационно-аналитических служб в некую систему. Конечно, речь не должна идти о попытке создания пирамидальной, иерархической системы сбора и обработки информации, в которой нижний уровень займут региональные центры, а на верхнем расположатся службы центральных органов власти. Наоборот, необходимо рассматривать все службы как равноправных участников информационного обмена, осуществляющих взаимовыгодное сотрудничество. Любой из них должен иметь возможность получить необходимые данные, обращаться с запросом в соседние, выше и нижестоящие организации. При таком подходе главный акцент переносится на методическое руководство более развитых центров менее развитыми. Необходимо подключение академических и промышленных институтов для разработки автоматизированных методов обработки информации и аналитических исследований. Что касается вопроса, кто кому должен представлять информацию, то здесь необходимо нормативное, желательно законодательное регулирование. Государственные информационные ресурсы должны создаваться, а за их наполнение и поддержание в контрольном состоянии должны отвечать соответствующие организации. Пока же этот вопрос решается по-прежнему -- кто выше в иерархии государственных органов, тот и требует информацию от нижестоящих, редко что выдавая взамен.

Таким образом, можно утверждать, что в России за последние два года информационно-аналитическая деятельность получила новый мощный импульс. Пока еще в ней преобладают элементы организационного становления, закрепления статуса и роли аналитических служб в процессе подготовки и принятия решений. Следующий этап -- наращивание собственно аналитического потенциала, формирование разветвленных баз данных социально-экономического профиля, появление класса профессионалов в этой специфической области деятельности.

Выявленные и правильно сформулированные информационные потребности -- основа, на которую можно "наложить" структуру баз данных о социально-экономическом положении, производственном потенциале, сырьевых ресурсах, структуре населения и т. п.

Традиционными источниками информации являются руководители более низких структур управления. Однако практика показывает, что чем больше разных систем сбора информации, тем выше достоверность получаемых материалов. Сравнение данных, полученных от различных источников, -- испытанный и надежный способ их проверки. В связи с этим много могут дать направленный анализ прессы, проведение заказных социологических исследований. Важным источником информации является корреспондентская сеть местных средств массовой информации.

Для территорий большую ценность представляет информация, собираемая по линии центральных министерств -- внутренних дел, экологии, Госкомимущества, комитета по чрезвычайным ситуациям и т. п. Особое значение имеют местные статистические комитеты, поскольку они собирают информацию по определенной методике систематично.

Для правильного понимания роли аналитической группы в процессе управления необходимо иметь представление о структуре информационных потоков, которая во многом совпадает со структурой властных отношений.

Пока во взаимоотношениях центра с регионами преобладает стремление центра получить максимально больше информации с мест. Однако регионализация хозяйственной жизни, возрастающая самостоятельность регионов требуют более интенсивного информационного и аналитического обеспечения из центральных органов. Эту задачу призваны выполнить аналитические службы, созданные при Администрации Президента РФ и Правительстве РФ. При этом речь должна идти не только о правовой информации, но и о более широком спектре материалов, охватывающих наиболее важные, с точки зрения центральных органов, проблемы: ход экономических реформ, миграция, уровень жизни, борьба с преступностью, коррупцией и т. д. Такого рода информацию необходимо доводить как с помощью средств массовой информации, в том числе местных, так и целенаправленно, используя телекоммуникации.

Решение данной проблемы связано с грамотной организацией информационно-аналитической деятельности (далее -- ИАД), которая представляет собой вид деятельности, призванной обеспечить информационные потребности общества с помощью аналитических технологий за счет переработки исходной информации и получения качественно нового знания. Сегодня информационно-аналитическая (далее -- ИА) поддержка становится незаменимой частью процесса принятия решения в самых различных организациях: от органов государственного управления, крупных предприятий и холдингов, кредитных и финансовых учреждений до небольших банков и частных компаний, так как обоснованные прогнозы необходимы для ведения успешной деятельности.

Региональные органы государственной власти осуществляют управление субъектами, а значит, в силу специфики их деятельности в них ежедневно принимаются управленческие решения, которые должны соответствовать множеству факторов развития региона и носить стратегический характер. Естественно, что речь при этом идет о необходимости сбора и анализа больших объемов информации, поэтому на сегодняшний день наличие ИА структур в органах регионального управления (далее -- ОРУ) становится не просто желательным, а необходимым условием работы.

Основная цель деятельности ИА подразделений в ОРУ -- обеспечить лицо, принимающее решение (далее -- ЛПР), информационными продуктами, необходимыми для осуществления его деятельности. Информационный продукт -- документированная информация, подготовленная в соответствии с потребностями пользователей. В ОРУ продукты ИАД являются информационным базисом для разработки и принятия управленческих решений, воплощаемых в организационно-правовых, плановых и распорядительных документах. В большинстве случаев именно документы, являющиеся продуктами ИАД, сосредотачивают основной объем сведений о фактическом положении дел, возникающих проблемах, тенденциях в системе управления органа власти.

Существует ряд различных наименований продуктов ИАД: дайджест, доклад, записка, обзор, отчет, сводка, справка, статья. Теоретически можно выделить характерные особенности каждого из них, однако на практике зачастую увидеть и объяснить различия между справкой, запиской, отчетом, обзором и другими вышеперечисленными продуктами ИАД бывает непросто.

С точки зрения рассмотрения продуктов ИАД как информационного базиса для принятия управленческих решений можно обратиться к следующей классификации, предлагаемой в работе Н. А. Гайдамакина:

Документы информационного характера -- информируют о предмете, то есть по характеру являются первичными (без глубокого анализа) документами, поэтому должны составляться максимально лаконично и точно, позволять быстро получить адекватную информацию, дающую возможность принять предварительное решение. При информировании о типичном, в общем плане известном предмете сначала дается общая характеристика, а затем в порядке убывания важности наиболее существенные параметры. Если предмет изложения нетипичный, новый, то информирование лучше вести от частного к общему. Такие документы обычно представлены в виде справок, сводок.

Документы аналитического характера. Их особенностью является исследовательско-проблемный характер. От информационных сообщений их отличает комплексная цель: описать, разъяснить, выработать решение, обосновать, убедить. Такие документы обычно представлены в виде справок, статей, обзоров, отчетов об исследовании.

2.2 Методология изучения системы государственного управления

Система государственного управления как теоретическая и прикладная дисциплина, ее актуальность, цели, задачи, объект, предмет изучения. Уровни и области изучения государственного управления. Основные понятия: государственное управление, принципы госуправления, органы управления, функции и полномочия.

Методологические подходы к овладению курсом; их характеристика. Концептуальный, институциональный, нормативистский, функционально-структурный, культурологический, процессуально-управленческий подходы. Особенности междисциплинарного подхода.

Методы изучения курса: сравнительно-хронологический, формально-логический, сравнительно-страноведческий, системный, политический и иные научные методы изучения теории и практики государственного управления. Институциональный и организационный анализ. Статистический и экономический анализ.

В органах государственного управления это выглядит следующим образом. Информационно-аналитические службы в них представлены в виде управлений, департаментов, отделов, центров, вычислительных центров, отделений, лабораторий и т. п. На федеральном уровне информационно-аналитические службы имеются в том или ином виде при министерствах или госкомитетах, а также в других центральных органах исполнительной власти. В структуре министерств функции информирования и анализа ранее возлагались на ведомственные институты информации и технико-экономических исследований. Однако изменение роли министерств в управлении, частые преобразования структуры государственных органов в совокупности со значительным сокращением финансирования работ по сбору и обработке информации приводит к тому, что задачи информационно-аналитического обеспечения передаются подразделениям центрального аппарата либо утрачиваются. В связи с этим происходит преобразование ранее сложившейся системы информирования и подготовки решений. Теоретически создаются возможности для внедрения более современных методов работы, нахождения организационных форм, адекватных складывающимся условиям и задачам

2.3 Государственное управление: анализ базовых понятий

Различия в управлении государственными и частными организациями. Специфика аналитической деятельности в органах исполнительной власти состоит в том, что она "встроена" в процесс управления, к ней предъявляются особенные требования по оперативности представления материалов, их достоверности и обоснованности. По сравнению с академическими научными исследованиями она имеет более прикладной характер, опирается не столько на глубокую, самостоятельную разработку проблем, сколько на привлечение специалистов-экспертов, обобщение уже готового материала, на координацию исследований научных коллективов (социологических, политологических, специально-научных и т. п.). Важное место занимает экспертная деятельность, которая обладает своей спецификой и методологией.

Несмотря на кажущуюся простоту, ответ на вопрос о том, какая, собственно, информация необходима руководству для управления, получить не просто. Для этого необходимы постоянный диалог с "заказчиком", определение основных направлений работы в зависимости от конкретных особенностей региона. Например, в пограничных областях России остро стоит вопрос с нелегальным вывозом ценного сырья, нерегулируемой миграцией населения. В крупных промышленных центрах острейшей проблемой является экологическая обстановка и т. п. В том случае, если аналитическая группа работает "на себя", ее результаты реального влияния на принимаемые решения не оказывают.

Общей для всех является проблема своевременного получения текстов законов, других нормативных документов, которые регулируют новые правоотношения в сферах приватизации, фермерства, акционирования, экологической безопасности и т. п. К сожалению, единой системы, позволяющей получать эту информацию в электронном виде по телекоммуникациям, не создано, хотя развернуты работы по созданию правовых баз данных в Администрации Президента Российской Федерации, Научном центре правовой информации Минюста РФ, в ряде коммерческих фирм.

2.4 Государственное управление: системный подход

По сравнению с академическими научными исследованиями она имеет более прикладной характер, опирается не столько на глубокую, самостоятельную разработку проблем, сколько на привлечение специалистов, экспертов, обобщение уже готового материала, на координацию исследований научных коллективов (социологических, политологических, специально-научных и т. п.). Важное место занимает экспертная деятельность, которая обладает своей спецификой и методологией. Поскольку содержать в штате специалистов по всем направлениям невозможно, очень важно иметь список доступных экспертов, известных своими публикациями, научными достижениями.

Последние два года отмечены созданием аналитических подразделений в краевых, областных и городских администрациях. На региональном уровне информационно-аналитические службы имеются в 19 республиках из 21, в б из б краев, в 56 из 56 областей, в 10 из 10 автономных округов, в Москве и Санкт-Петербурге. Создаются информационно-аналитические центры, объединяющие несколько регионов РФ. В некоторых регионах России организация специализированных информационно-аналитических центров все еще сдерживается отсутствием соответствующего финансового и материально-технического обеспечения. Следует отметить, что созданию информационно-аналитических служб в регионах обычно сопутствуют разработка и реализация проектов региональной информатизации. Это отрадное явление, поскольку информатизация начинает осуществляться под диктовку не технических специалистов, а реальных потребителей, которые формируют информационные потоки, определяют характер, частоту поступления, объемы информации, представляют, какая информация необходима для подготовки и принятия решений.

информационный аналитическая деятельность государственное управление

3. Технология и реализация информационных систем управления

Как известно из теории, эффективность информационных систем управления (ИСУ) обеспечивается значительными объёмами типовых организационно-технологических процедур при обработке информации (А), принятии решений (Б) и использовании совокупности автоматизированных рабочих мест (В).

Основная типология и реализация информационных систем управления может быть представлена схематически:

Анализ поэтапной реализации предложенной схемы позволяет сделать важные практические выводы.

Информация поступает на все уровни управления, где ее учитывают и обрабатывают. Технология ДОУ состоит, в сущности, из организационно-технических, логических и творческих операций и функций в сфере управления.

Организационно-технологические функции связаны, прежде всего, с формированием документально-информационных потоков (ЦИП), разработкой графиков документооборота и процедур, связанных с получением, регистрацией, транспортировкой и хранением документной информации. Весьма существенны при этом и различные типовые расчеты: составление справок, прием, учет и выпуск документов; контроль исполнения; прием и выдача оперативных данных; планирование и прогнозирование.

Не подлежит сомнению, что эти операции характеризуются повторяемостью и простотой алгоритма. Не случайно, что для их выполнения не требуется затрат высококвалифицированного персонала.

Логические функции включают в себя более сложные алгоритмы и программы по отработанным ранее технологическим операциям. Такого рода действиями могут быть разработки документов по материально-техническому снабжению, реализации продукции, исследованию рынка, по созданию бизнес-плана. Подготовка такого рода документной информации требует специальных знаний и накопленного ранее опыта.

Творческая деятельность отображает действия руководителя и специалиста, направленные на принятие нестандартных, оригинальных решений при дефиците информации. Подобная деятельность предполагает возможность риска со стороны персонала, принимающего решения. Методология принятия решения при этом включает в себя и набор логических операций: анализ и синтез, расчет и прогноз, абстракцию и конкретизацию, субъектно-объектные отношения

Таблица 1 Затраты времени на информационно-документационные функции управленческого персонала

	Информационные функции
	Организационно технологические	логические	творческие
Менеджеры высшего звена
Менеджеры среднего звена
Менеджеры низового звена
Специалисты
Технические исполнители

4. Местное управление и самоуправление

Основы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь изложены в разделе 5 Конституции «Местное управление и самоуправление». По Конституции местное управление и самоуправление не входит в систему разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, хотя из содержания Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» в редакции от 10 января 2000 года можно сделать вывод о том, что органы местного управления относятся к системе исполнительной власти.

Под местным управлением в Законе о местном управлении и самоуправлении понимается форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории. Единая система органов местного управления на территории Республики Беларусь состоит из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных комитетов и местных администраций.

Местное самоуправление в Республике Беларусь указанным Законом определено как форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств. Система местного самоуправления включает местные Советы депутатов и органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы, в том числе единоличные). Местное самоуправление осуществляется также путем проведения местных референдумов, собраний граждан и через иные формы прямого участия граждан в государственных и общественных делах.

В Европейской Хартии о местном самоуправлении, принятой Советом Европы 15 октября 1985 года, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Такое право, как указано в статье 2 этой Хартии, осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это не исключает проведение собраний, референдумов или других форм прямого волеизъявления граждан. Заметно, что указанные положения Хартии и соответствующие положения Закона о местном управлении и самоуправлении во многом сходны.

Для местного управления и самоуправления характерно, что отношения в этой области носят локально-территориальный и комплексный характер, а их субъектами преимущественно являются либо население административно-территориальной единицы (часть этого населения), либо местные органы управления и самоуправления.

В Европейской Хартии о местном самоуправлении содержится ряд положений, определяющих концептуальные основы местного самоуправления. К ним относятся: регулирование полномочий органов местного самоуправления Конституцией или законами, наличие свободы действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, входящему в их компетенцию, осуществление полномочий органами самоуправления наиболее приближенными к местному населению, самостоятельность органов самоуправления и возможность ограничения их полномочий вышестоящими государственными органами только в пределах, установленных законом. Органы местного самоуправления должны иметь достаточные финансовые средства, необходимые для осуществления их полномочий. Хартия также содержит положения, ограничивающие административный контроль за органами самоуправления и предоставляющие последним право на судебную защиту.

Во многом сходные положения содержатся и в Законе о местном управлении и самоуправлении. Полномочия местных представительных и исполнительных органов регулируются и Конституцией, и специальным законом о местном управлении и самоуправлении (кроме иных законов), в указанном Законе определяется самостоятельность местных Советов депутатов и иных органов местного самоуправления (ст.5, 14), в том числе в области экономических (ст.38 и др.) и финансовых отношений (ст.41, 43), не допускается ограничение полномочий органов местного управления и самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законами, декретами и указами Президента (ст.7); ограничивается административный контроль (контроль вышестоящих государственных органов) за деятельностью местных Советов депутатов и иных органов местного самоуправления и устанавливается обязательность принятых в пределах их компетенции решений местных представительных и исполнительных органов и ответственность за их неисполнение (ст.50). В Законе о местном управлении и самоуправлении специальная глава 6 посвящена гарантиям местного управления и самоуправления.

В соответствии с Конституцией и Законом о местном управлении и самоуправлении местное управление и самоуправление в Республике Беларусь осуществляются в соответствии со следующими основными принципами:

1) народовластия, участия граждан в местном управлении и самоуправлении;

2) законности, социальной справедливости, гуманизма, защиты прав и охраняемых законом интересов граждан;

3) взаимодействия органов местного управления и самоуправления;

4) разграничения компетенции представительных и исполнительных органов;

5) единства и целостности системы местного управления и самоуправления;

6) самостоятельности и независимости Советов, других органов местного самоуправления в пределах своих полномочий в решении вопросов местной жизни;

7) выборности Советов, других органов местного самоуправления, их подотчетности населению;

8) гласности и учета общественного мнения, постоянного информирования населения о принимаемых решениях по важнейшим вопросам и результатах их выполнения, предоставления каждому гражданину возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и законные интересы;

9) сочетания местных и общегосударственных интересов, участия органов местного управления и самоуправления в решении вышестоящими органами вопросов, затрагивающих интересы населения соответствующей территории;

10) ответственности за законность и обоснованность принимаемых решений.

Основой для деятельности местного управления и самоуправления является участие в ней граждан. Граждане, проживающие на соответствующей территории, осуществляют местное управление и самоуправление через Советы, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

Исследование некоторых теоретических и прикладных аспектов проблемы социологических исследований в информационном обеспечении органов государственного управления в Республике Башкортостан позволили прийти нам к следующим выводам:

Квалифицированное применение современных информационных технологий дает возможность обеспечить качественную эффективность, количественную эффективность, рентабельность и экономичность управленческой деятельности. Количественная эффективность воплощается в достижении наилучших конечных показателей, содействующих достижению более высокой производительности труда или снижению темпов инфляции. Рентабельность означает наилучшее соотношение между показателями на входе и выходе системы, например, соотношение между затратами и полученными результатами. Экономичность означает минимальную затрату ресурсов для принятия и осуществления управленческого решения.

Социологическое исследование - это совокупность процедур, направленных на получение достоверных данных о социальном явлении или процессе для последующего использования в практике социального управления. Социологическое исследование необходимо руководителю государственного органа для того, чтобы получить определенную информацию для принятия верного решения. Руководитель имеет различные источники информации, однако социологические исследования позволяют получить, во-первых, любую, т. е. универсальную информацию о социальных объектах; во-вторых, объективную информацию, отражающую позиции всех значимых элементов изучаемой части социума. Содержательно смысл исследования сводится к обнаружению или уточнению какой-либо управленческой проблемы и поиску путей ее решения. 1

Управление развитием государственного аппарата предполагает, прежде всего получение точной, оперативной и полной информации о процессах и 149 состоянии данной социально-профессиональной группы. Без этого сегодня невозможен ни анализ, ни контроль, ни эффективное регулирование структуры и качества госслужащих. Знание процессов, происходящих в данной сфере, необходимо не только для общественного контроля. Ученые и специалисты, исследующие этот новый для современной России институт, руководители государственных органов, работники кадровых служб - все они нуждаются в добротной и разносторонней информации.

Важнейшую роль в удовлетворении информационного голода могут сыграть социологические исследования по проблемам государственного и местного управления. Социологическое обеспечение деятельности органов управления предполагает получение ими информационно-аналитических ресурсов, позволяющих оценить позиции, взгляды, отношение к проблемам государственного и местного управления со стороны всех заинтересованных в этом групп: различных категорий населения и государственных, муниципальных служащих. Социологическое обеспечение крайне важно не только для оценки проблем предполагаемых или реализуемых решений, хода, темпов и направлений реформы власти, но и в рамках отслеживания и учета обратной связи со стороны населения.

В принципе подобное обеспечение предполагает использование широкой гаммы социологических методов: сравнительный социологический анализ деятельности органов власти, социометрическое изучение персонала, наблюдение, эксперимент, анализ документов и т. д. Однако чаще всего используется только один метод - социологический опрос, который при сравнительно небольших затратах дает достаточно надежную информацию практически по всей гамме проблем. С точки зрения объекта опроса можно выделить три основные группы: 1) государственные служащие органов местного государственного управления (районное и городское звено); 2) муниципальные служащие (сельское и поселковое звено); 3) население соответствующих муниципальных образований.

Оптимальным вариантом, с нашей точки зрения, здесь мог бы стать социологический мониторинг. В последние годы в России были сделаны попытки организации подобных исследований, особенно в Российской академии государственной службы и некоторых ее филиалах. В Республике Башкортостан на базе Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте РБ в 1998 году также был проведен первый этап социологического мониторинга государственных служащих. 1

Использование результатов социологических исследований для анализа управленческой деятельности получило за последние годы широкое распространение. Это связано с общей тенденцией усиления и совершенствования системы ее информационного обеспечения, что помогает полнее владеть обстановкой, принимать всесторонне взвешенные, оптимальные решения, отражающие действительное положение дел, позволяющие предвидеть их последствия.

Всесторонняя и квалифицированная интерпретация результатов социологического исследования открывает дорогу для их широкого применения в практике государственного управления. И происходит это благодаря тому, что уже в процессе объяснения социологических данных начинает складываться единая количественно-качественная оценка «проблемных узлов» изучаемого явления, постепенно вырисовываются те конкретные пути и средства, с помощью которых они могут быть «развязаны». Более детальное обоснование эти пути и средства получают по мере формулировки выводов исследования и разработки в соответствии с ними практических рекомендаций.

При этом, конечно, нельзя не видеть определенной самостоятельности практического использования социологических данных. В чем это проявляется?

Во-первых, в том, что конкретные рекомендации, в которых заложены результаты и выводы проведенного исследования, всей своей направленностью обращены к практике. Они «тысячами нитей» связаны со всей совокупностью 151 объективных и субъективных факторов, оказывающих в данный момент воздействие на состояние работы.

Во-вторых, практическое использование социологической информации должно предусматривать учет уже имеющейся информации, обращение к сведениям, полученным по другим каналам.

И, в-третьих, к процессу использования результатов исследования в той или иной степени оказывается привлеченным более широкий (и по количеству, и по выполняемым функциям) круг людей, чем к его проведению.

Что же касается использования результатов социологических исследований для оценки эффективности управленческой деятельности, то это дело более сложное. Эта сложность обусловлена содержанием самого понятия «эффективность», которое в наиболее общем виде определяется как отношение полученных результатов к ранее выдвигавшимся целям, то есть фиксирует степень соответствия достигнутого тому, что предполагалось достичь.

Отсюда понятно, что определить эффективность предпринятых управленческих действий в опоре на социологическую информацию можно лишь в том случае, если последняя всесторонне и объективно отражает результат проведенной работы и правильно соотнесена с ее целью, а также с тем, что было достигнуто ранее. Другими словами, речь вдет о необходимости осуществления в той или иной форме сравнительного анализа, в ходе которого сопоставляется последняя социологическая информация с информацией предыдущей. Это позволяет соотнести количественно-качественную оценку нынешнего и прежнего состояния дел на определенном участке работы и сделать соответствующие выводы о степени ее эффективности.

Список литературы

1. Абдеев Р.Ф. Философия информационной цивилизации.- М.,1994.- 336 с.

2. Аксенов В.Ф. Бочерашвили В.Т. Организация внутришкольного диагностического мониторинга в условиях дифференцированного обучения. (Методическое пособие для руководителей общеобразовательных учебных заведений). Псков, 1999. - 88 с.

3. Аношкин А.П. Педагогическое проектирование систем и технологий обучения. Омск, 1997 - 140с.

4. Аттестация школы: документы, технологии, тесты. /Под ред. В.И. Лизинско-го. М., 1997. - 92 с.

5. Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М., Политиздат, 1981. -432 с.

Подобные документы

Сущность понятия государственного управления и контроля. Система и структура органов государственной власти. Ресурсное обеспечение государственного управления и контроля. Роль нормативно-правовых документов в развитии государственной системы управления.

контрольная работа , добавлен 15.11.2013


Происхождение и особенности государственной формы власти, ее источники, ресурсы и признаки. Формы и содержание государственного устройства РФ. Специфика и механизмы государственного управления. Структура и функции государственного управления экономикой.

реферат , добавлен 23.11.2010


Источники информации и правовое обеспечение процесса информатизации государственного управления, методы и способы данного процесса и существующие проблемы. Направления и пути совершенствования информационного обеспечения государственного управления.

курсовая работа , добавлен 24.11.2013


Природа и сущность государственной власти. Особенности государственного управления. Понятие нормативно-правовых актов органов государственного управления. Принципы, направления и формы взаимосвязи государственной власти и органов местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 12.10.2015


Методологические основы формирования информационно-коммуникационной базы государственного управления. Технологические основы информатизации органов государственной власти. Информационное общество как фактор развития государственного управления.

курсовая работа , добавлен 24.12.2009


Предпосылки формирования особенностей государственного управления. Причины реформирования системы государственного управления. Процесс совершенствования государственного управления в России. Преобразования в структуре органов государственной власти.

курсовая работа , добавлен 08.11.2013


Электронное правительство, как концепция осуществления государственного управления, присущая информационному обществу. Создание единой государственной системы управления и передачи данных. Информатизация регионов при помощи диалога власти и граждан в РФ.

реферат , добавлен 10.11.2010


Понятие, сущность и особенности государственного управления. Понятие, природа и сущность государственной власти. Понятие нормативно правовых актов органов государственного управления. Взаимосвязь государственной власти и органов местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 30.10.2015


Методологические основы формирования системы критериев эффективности государственного управления. Показатели оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Модель повышения качества государственного управления в России.

курсовая работа , добавлен 13.04.2016


Методологические основы изучения государственного управления: основные понятия, природа и сущность. Цели, функции, формы и методы реализации данного процесса. Единство системы государственного управления, направления взаимосвязи элементов власти.

^

ЛЕКЦИЯ 13. ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

13.1. Информация как основа государственного управления. 13.2. Информацион-ные качества управленческих решений . 13.3. Организация информации в системе государственного управления. 13.4. Информационная система государственного управления. 13.5. Информация как ресурс развития.

^

13.1. ИНФОРМАЦИЯ КАК ОСНОВА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Сегодня во всем мире признано, что информация является важ-нейшим средством организации и регулирования частной и обще-ственной жизнедеятельности, одной из форм закрепления и рас-пространения имеющихся и приобретаемых знаний, действенным инструментом и «материей управления. Движение к «информа-ционному обществу» еще более усиливает роль информации в ре-шении любых человеческих проблем.

В таких условиях получение новой информации, хранение и по-иск уже созданной, адекватное понимание и актуальное исполь-зование информации становятся очень трудным делом, требую-щим времени, сил и средств, создания специальных структур (систем), применения новейшей техники и технологии. Работа с информацией превращается в обширное и массовое занятие лю-дей, а сама информация выступает основным источником интен-сификации и гармонизации общественного развития. Перед об-ществом стоит проблема овладения информацией, ее организа-ции, каналов движения, способов осмысления и оценки, механизмов эффективного использования на практике. Если здесь не будут предприняты упорядочивающие меры, то общество может «утонуть» в информации, остаться только с ее «шумами», которыми и так уже переполнено так называемое информацион-ное поле. Проявляется парадокс: обилие информации создает информационные иллюзии и лишает людей достоверной и реально нужной им информации,

Разумеется, что информация как совокупность каких-либо све-дений, данных, фактов, характеристик о соответствующих предме-тах, явлениях, процессах, отношениях, событиях и т.д., собран-ных и систематизированных в пригодную для использования фор-му, составляет основу государственного управления. По существу, все управленческие процессы - это не что иное, как поиск, фикса-ция, анализ, оценка, закрепление, распространение социальной информации, т.е. той информации, которая связана с отражением, познанием и преобразованием различных форм жизнедеятельно-сти людей. Но, и это самое важное, в управлении вообще и в госуда-рственном управлении в частности происходит взаимодействие не со всей информацией, а только с той, которая непосредственно не-обходима для формирования и реализации государственно-управ-ляющих воздействий. Речь идет об управленческой информации.

^ Управленческая информация это часть социальной информа-ции, которая выделена из ее общего массива по критериям пригод-ности к обслуживанию государственно-правовых процессов форми-рования и реализации управляющих воздействий. Она своими «корнями» проникает в социальную информацию, однако выбира-ет оттуда только то, что отражает управленческие потребности, ин-тересы и цели людей, их совокупную властную волю, конкретные механизмы и способы управленческой организации и регулирова-ния их сознания, поведения и деятельности.

Такая информация должна быть ориентирована, по крайней ме-ре, по следующим направлениям: во-первых, по месту и роли госу-дарства в системе частной и общественной жизнедеятельности лю-дей и соответственно по компетенции конкретных государствен-ных органов (объем и содержание управленческой информации призваны коррегироваться с компетенцией государственных органов); во-вторых, по характеру и иерархии законов и иных норма-тивных правовых актов, подлежащих обязательной реализации в управленческих процессах (государственное управление во мно-гом существует для исполнения законов, и ему нужна информа-ция, раскрывающая состояние данных отношений); в-третьих, по свойствам, формам и закономерностям управляемых объектов, которые дифференцируют и конкретизируют управляющие воздей-ствия различных государственных органов, а также формируют специфические виды правоотношений; в-четвертых, по восприя-тию управляющих воздействий и соответствующим изменениям под их влиянием, что свидетельствует о развитии управляемых объектов вследствие государственного управления и возникнове-нию в них новых потребностей в новых управляющих воздей-ствиях.

В практике государственных органов об этом часто забывают и вводят в управленческую информацию много политики, идеоло-гии, пропаганды, различных концепций и программ, обещаний и прогнозов. Порой простые управленческие требования так раство-ряются в массе слов, что их трудно обнаружить и уж, тем более, практически реализовать. Не всегда подобное происходит по злому умыслу, есть причины, это объясняющие, к примеру, политизация управления, но в любом случае ненужные информационные «шу-мы» усложняют государственное управление. Поэтому рациональ-ность и эффективность последнего напрямую обусловливаются ка-чеством той информации, которая обозначается термином «управ-ленческая информация».

Можно выделить следующие источники, объективно порождаю-щие управленческую информацию:

А) нормы законодательных и иных актов, управомочивающие го-сударственные органы и государственных служащих на принятие определенных управленческих решений или совершение управ-ленческих действий в обозначенном времени и направлении (реше-ния и действия по исполнению законов и иных нормативных пра-вовых актов);

С точки зрения информации, заложенной в управленческих ре-шениях, к последним предъявляются следующие требования.

Прежде всего, необходимо, чтобы управленческое решение и в констатирующей, и в резолютивной частях отличалось полнотой информации, относящейся как к анализу и оценке, так и к после-дующему изменению, развитию рассматриваемого вопроса. Учи-тывая сложность управленческих проблем, на практике стремятся отразить в одном решении лишь их отдельные аспекты, стороны, взаимосвязи. Так легче готовить и принимать решения. Но при этом упускают из виду, что главный смысл информации в управ-ленческом решении связан с будущим, с его влиянием на управля-емые процессы. Для их преобразования как раз и нужна полная ин-формация, выраженная в управленческом решении. Тем более, что именно она предназначена для того, чтобы преобразовывать управ-ляемый объект в искомом направлении, содержании и объеме.

В органической связи с полнотой информации выступает требова-ние плотности и чистоты записи информации. Имеется в виду количество записанной информации на единицу площади письмен-но выраженного управленческого решения (на одну, скажем, ма-шинописную страницу текста). Плотность записи информации предполагает, что в тексте решения содержатся лишь те сведения, данные, нормы, наметки, планы, указания, требования и т.д., ко-торые имеют непосредственно управленческий смысл и прямо от-носятся к соответствующему вопросу. Все, что косвенно касается данного решения, должно оставаться за его рамками. И факты, и их оценку, и способы решения поставленных задач следует выра-жать конкретно, точно и лаконичным языком. Нельзя не обратить внимания на важность правильного употребления слов, логичного построения предложений, адекватность используемых понятий, терминов, ясность и емкость формулировок, обоснованность и чет-кость адресных требований.

В последние годы в связи с введением в пользование огромной международной и инонациональной информации в управление ста-ли применять очень многие экономические, политические, техни-ческие и иные обозначения, которые плохо переводятся на русский язык (теряют при переводе свою смысловую нагрузку) или вообще не имеют в нем аналогов. В результате даже специалисты порой не могут разобраться в соответствующих обозначениях, дискутируют по поводу их интерпретации. Поэтому неизбежное использование общемировой, континентальной или иной инонациональной тер-минологии в управленческих решениях обусловливает необходи-мость обязательного разъяснения, описания, комментирования не-переводимых терминов, понятий, слов и смысловых образований.

Надо отметить, что требование плотности и чистоты записи осо-бенно значимо для резолютивной части управленческих решений. Здесь нельзя ограничиваться лишь общими призывами, благими пожеланиями, громкими лозунгами, нотациями для исполнителей и т.п. сентенциями, что, к сожалению, характерно еще для значи-тельного числа управленческих решений. Резолютивная часть должна отличаться особым качеством включенной в нее информа-ции: конкретные исполнители, объем и содержание подлежащей выполнению работы, ресурсы, выделяемые под данную работу, сроки (начальные, промежуточные, конечные) исполнения рабо-ты, порядок и формы контроля, подведения и оценки итогов проде-ланной работы, стимулы за качественное и своевременное (или до-срочное) выполнение работы и т.д. Одним словом, выраженный в решении механизм перевода управленческой ситуации из одного состояния в другое должен быть достаточно ясен и понятен как для тех, кто принимает решения, так и для непосредственных исполни-телей этих решений,

Очень важно соблюдать требование о внутренней согласованности информации в каждом конкретном управленческом решении. Целесообразно, например, чтобы по содержанию, интонациям, акцентам, остроте и т.п. констатирующая и резолютивная (постанов-ляющая) части решения соответствовали друг другу. Имеет значе-ние и равномерное расположение информационного материала, ибо на практике приходится встречаться с решениями, в которых Констатирующая часть занимает две-три, а то и более страниц, а резолютивная состоит из одного или двух небольших пунктов, или наоборот. Лучшему восприятию любого управленческого решения способствует выделение в нем посредством курсива, абзацев, под-черкивания или иным способом основной информации, заслужива-ющей пристального внимания исполнителей.

Поскольку решения являются основной формой выражения и закрепления управленческой деятельности и постоянно принима-ются, дополняя, развивая или отменяя друг друга, то необходимо, чтобы информация, заложенная в каждом решении, имела систем-ный характер , была содержательно и концептуально связана с предыдущими, ранее изданными и действующими актами, и с те-ми, которые предполагается или планируется принять. Соблюде-ние требований системности информации способствует выработке единого, типового и наиболее эффективного подхода к разрешению определенных проблем, позволяет на практике, причем в разных условиях, проверять рациональность различных элементов управ-ленческой деятельности и отбирать из них лучшие, помогает совер-шенствованию нормативно-правовой основы управления, дисцип-линирует работу управленческих кадров и благоприятствует совер-шенствованию других управленческих явлений. Системность информации, заключенной в управленческих решениях, служит также одной из необходимых предпосылок для формирования ин-формационных систем на базе современной техники. Системность информации, наконец, экономит усилия, средства и время в управ-лении.

Рассматривая информационные требования к управленческим решениям, нельзя не выделить требование представления содер-жания решения в четкой логической форме , в модели действитель-ного разрешения поставленного вопроса или проблемы. Плохо, когда в управленческих решениях много отсылочной информации к прошлому, к другим актам либо к будущему, когда вместо рас-смотрения и выводов по существу даются поручения изучить во-прос, внести в перспективе предложения, разработать необходи-мые документы, положения и т.д. и т.п. Из-за этого в подобном ре-шении содержится не способ перевода того или иного социального явления, процесса, отношения из одного состояния в другое, а лишь определенный промежуточный момент в подготовительном этапе, а то и просто видимость какой-то управленческой активно-сти. Возникает иллюзия, что вроде бы что-то сделано, намечено, предпринято, но на самом деле ничего не доведено до конца. За такими решениями обычно прячутся государственные органы и должностные лица, когда они не хотят, не готовы или не могут при-нимать необходимые исчерпывающие меры. Это - так называемое «отложенное» управление.

Подобное положение с информацией, сосредоточенной в решени-ях и несущей немало информационных «шумов», весьма распро-странено. Решения даже государственных органов федерального уровня, казалось бы, по актуальным вопросам бывают наполнены лишь поручениями другим органам и должностным лицам разра-ботать мероприятия, принять меры, внести предложения, изу-чить вопрос, подготовить необходимые документы и т.д. Часто та-кой стереотип повторяется в государственных органах субъектов Федерации и далее вниз.

Между тем решение всегда, по крайней мере так полагает теория управления, представляется актом, венчающим (завершающим) подготовительную информационную работу и содержащим кон-кретный комплекс целеполагающих, организующих и регулирую-щих воздействий, направленных на перевод соответствующего яв-ления, процесса, отношения, ситуации в новое состояние, иными словами, разрешающим вопрос по существу. Все лее другие доку-менты, в которых изложена подготовительная или порученческая информация, должны, надо полагать, и называться таковыми и не относиться к категории управленческих решений.

Проблема информационных качеств управленческих решений не ограничивается принятием информационно насыщенных актов; она имеет «проход» и в этап их реализации, поскольку именно в нем проявляется действенность информационного содержания управленческих решений. Здесь тоже существуют условия, соблю-дение которых способствует сохранению информационных «им-пульсов» и доведению их до «места назначения»:

А) передача информации , заключенной в управленческом реше-нии. Важное значение имеет быстрота передачи информации, кото-рая прямо связана с рациональностью и эффективностью управле-ния, поскольку замедление, тем более существенное, ведет к потере информации, ее застареванию, снижению ее организующе-регу-лирующих возможностей. Ведь пока информация еле-еле движет-ся по иерархии управляющей системы, могут коренным образом измениться условия и факторы, вызвавшие содержание данного решения. Не менее значимо и сохранение аутентичности управлен-ческой информации при ее передаче. При проходе через многие звенья, особенно в случаях принятия решений «во исполнение», информация нередко получает такое толкование, которое может и отличаться от оригинала. Поэтому необходимо как можно быстрее и «прямее» направлять управленческие решения непосредственно исполнителям;

Б) понимание, комментирование информации , выраженной в со- ответствующем управленческом решении. На первый взгляд все кажется просто: бери решение, читай и исполняй. Но в реальности возникает немало трудностей из-за того, что исполнители порой не понимают или понимают неадекватно смысл соответствующих ре-шений, по-своему интерпретируют предъявляемые к ним управ-ленческие требования. Свои проблемы возникают при переводе управленческих решений на национальные языки, при восприятии их людьми разной религиозной и правовой культуры , при их при-менении в специфических природных условиях и т.д. В результате исполнение решения начинает идти в ином направлении или иметь иной аспект, чем предусматривалось. Не всегда комментаторы точ-но улавливают смысл информации в управленческих решениях,
особенно если комментарий делается лицами, которые не работают в государственном органе, принимавшем решение. Вывод: толко-вание, комментирование управленческого решения призван вести тот государственный орган, который его разрабатывал и принимал;

В) организация обратных информационных связей, оперативного информационного контроля, позволяющих своевременно и досто-верно знать о том, как прошла передача информации, как она со- хранилась и понята, как воспринята, усвоена и принята к исполнению. Такое знание создает возможности для повторного разъясне-ния (при необходимости), дополнительного комментирования, принятия иных мер, гарантирующих правильное начало реализа-ции решения. Попутно следует отметить, что этап исполнения
управленческих решений имеет и много других аспектов, кроме информационного, о которых уже кое-что говорилось и которые спе-циально исследуются в теории управленческих решений. Здесь же обращено внимание только на моменты, относящиеся к обеспече-нию должных информационных качеств управленческих реше-ний.

Особо в данной теме хотелось бы подчеркнуть, что каждое управ-ленческое решение должно исходить и вписываться в действую-щую нормативную управленческую информацию, согласовываться с ней в содержательном, пространственном (поле действия) и вре-менном отношениях. В любом отдельном случае необходимо «впи-сывание» решения в совокупность управленческих решений, при-нятых в рамках управляющей системы, известных управляющих подсистем, соответствующего государственного органа 119 . Столь же актуальна и взаимосвязь информации, заключенной в решении, с подготовительной и, в возможных пределах, с последующей (свя-занной с реализацией) информацией. Системная согласованность информации, содержащейся в решении, по вертикали (по иерар-хии решений) и по горизонтали (внутри органа и между этапами информационной деятельности) является важным условием эф-фективности информационного обеспечения управленческих ре-шений.

Актуальна также нацеленность информационных качеств управ-ленческих решений: комплексная постановка вопросов, конструк-тивный, созидательный характер, действительные модели, про-граммы, способы, механизмы перевода явления, отношений, про-цесса, ситуации в новое состояние, обеспечение устойчивого, прогрессивного развития управляемых объектов или подведом-ственных управляющих компонентов.

^

13.3. ОРГАНИЗАЦИЯ ИНФОРМАЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Известно, что в государственном управлении циркулирует огром-ная по объему, разнообразию и динамике информация. Одна ее часть носит непосредственно управленческий характер, связана с формированием и реализацией управляющих воздействий, другая - по масштабам, очевидно, значительно большая - выражает взаимосвязи государства с обществом, его многочисленными прояв-лениями, с потребностями и интересами миллионов граждан. В дан-ном случае речь идет об организации управленческой информации, хотя сказанное может быть соотнесено и с информацией вообще.

Сейчас признано не только у нас, но и за рубежом, практически во всех развитых государствах, что существует очень сложная проблема упорядочения управленческой информации, которая для своего решения требует общенациональных и мировых уси-лий, в том числе и по линии Интернета. В нескольких странах уже приняты законы о «борьбе с бумажной работой», но почти нет сдви-гов к лучшему. Назовем только несколько направлений совершен-ствования организации управленческой информации, не требую-щих особых капиталовложений или сверхусилий и находящихся в пределах сегодняшних возможностей государственно-управляю-щей системы.

Прежде всего, речь идет о движении управленческой информации и ее параметрах. Как можно полагать, самым насущным вопросом движения управленческой информации является сжатие ее объема за счет изживания дублирующей, повторной и параллельной. Здесь, конечно, существуют трудности, проистекающие из того, что непросто сказать о том, будто информации достаточно и она адекватно отражает определенные явления, отношения и процес-сы. Всегда есть желание что-то узнать больше, откуда и идет стрем-ление к получению избыточной информации. Надо бороться с та-кими «перестраховочными» настроениями. И то, что иногда компьютеры обладают все возрастающей емкостью, не меняет сущ-ности вопроса.

Как уже отмечалось, необходимо исходить из одного принципа: характер и объем управленческой информации должен соответ-ствовать компетенции государственных органов, функциям и полно-мочиям государственных должностей.

Важная роль в организации движения управленческой информа-ции принадлежит обогащению содержания единицы информацион-ных материалов: введению в них лишь тех сведений, данных, по-казателей, которые обладают информационными признаками, ак-туальными для управленческих решений и действий.

В принципе, для управления нужны данные, сведения, показате-ли, которые, во-первых, отражают качественные характеристики явлений, процессов, отношений, причем связанные, главным обра-зом, с их сущностью, социальной ценностью, и, во-вторых, «снима-ют» (как бы фотографируют), непосредственно раскрывают кон-кретные явления, процессы, отношения. Это, бесспорно, не прини-жает роли статистики и статистических закономерностей, но еще раз подчеркивает, что и для статистики качественные данные го-раздо надежнее и приемлемее, чем количественные. В настоящее время, несмотря на кризисную ситуацию в России, особое значение приобретают выработка показателей, признаков, характеризую-щих уровень и темпы научно-технического прогресса, рост произ-водительности труда, снижение издержек, затрат, повышение ка-чества продукции, социальное развитие. Россия открылась миру, и, следовательно, все критерии и показатели, применяемые в раз-витых странах, должны использоваться и у нас.

Необходимо далее четко структурировать управленческую ин-формацию. Ведь информация должна двигаться таким образом и иметь такие параметры, чтобы ею удовлетворялись информацион-ные потребности государственных органов, должностных лиц, дру-гих участников управленческих процессов. Словом, управленче-ская информация должна иметь ту структуру, что и организацион-ная структура государственного управления, и обслуживать последнюю.

С этой точки зрения следует различать информационные возмож-ности (и проблемы) органов, действующих на принципе коллеги-альности, и органов единоначальных. В первом случае каждый член коллегии может обрабатывать определенную информацию и выносить ее на обсуждение всей коллегии, отчего информационная емкость этих органов очень высока. В единоначальном же органе, если подходить к делу не формально, а по существу, всю входящую и выходящую информацию призван анализировать единолично руко-водитель (единоначальник). Между тем в такие разные органы, особенно находящиеся на одном уровне, часто поступает одинако-вая по объему управленческая информация, с которой реально единоначальник не в состоянии ознакомиться. Дело поручается за-местителям, помощникам, экспертам, аппарату, в результате чего руководитель не знает всей информации, она выходит из-под его контроля, а затем возникают сентенции о том, что, мол, аппарат «правит бал» и «подставляет» руководителей. На самом деле их подводит несоответствие организации государственного управле-ния и организации движения управленческой информации.

Совершенствование работы с информацией в указанном аспекте видится в том, чтобы сосредоточивать ее поток (входящий и исхо-дящий) в руках руководящего звена и подчинять его исключитель-но реализации компетенции государственных органов. Тогда и руко-водители будут подходить к ней более избирательно, критически и ответственно. Да и общество не будет тогда обвинять оперативно-исполнительский персонал во всех «грехах».

Заслуживают внимания информационные аспекты принципов двойного подчинения и линейно-функционального. Достоинства на-званных принципов зависят от того, как они уравновешены в со-ответствующих направлениях. Отсюда актуальность анализа содер-жания, объема и целесообразности управленческой информации, идущей по указанным каналам. Каждый из них должен нести свою информацию, отражающую, с одной стороны, проблемы коопера-ции, горизонтальной концентрации, а с другой - специализацию, дифференциацию управления, его субординационные зависимости.

Новые информационные проблемы порождает реализация в управ-лении принципа федерализма и развертывание местного само-управления. Ведь при всей самостоятельности государственных ор-ганов субъектов Федерации и органов местного самоуправления все они функционируют в едином информационном «поле» и должны знать о том, что и как делают другие. Предстоит глубже разобрать-ся в потоках и каналах циркулирующей здесь управленческой ин-формации, с тем чтобы придать всему российскому обществу необ-ходимую управляемость.

Свои нюансы, требующие анализа, существуют в информацион-ном обеспечении законности в государственном управлении. Это входы и выходы и внутреннее движение управленческой информа-ции по подсистемам государственных органов, по структурным подразделениям и должностям того или иного органа, распределе-ние информации между руководителями и исполнительским персоналом, доступ к информации различных категорий государственных служащих и другие моменты, фиксирующие и характе-ризующие законность управленческих решений и действий. Все должно вершиться в правовых рамках со строгим соблюдением правового статуса государственных органов и действующих долж-ностных инструкций.

Практика подсказывает также актуальность того, чтобы право-вые нормы, их изменения и дополнения знали все государственные служащие, в той или иной мере связанные с реализацией компетен-ции соответствующего органа. Кроме того, желательно, чтобы с ос-новными, принципиальными актами, принимаемыми руководите-лями, служащие аппарата тоже были своевременно и сполна инфор-мированы. Значимость обеспечения законности в государственном управлении требует не только контроля «сверху», со стороны руко-водителей, но и контроля «снизу», со стороны исполнительского персонала. Демократическое государство тем и отличается от тота-литарного, что в нем управленческие решения принимаются, а управ-ленческие действия совершаются не в узком кругу, не келейно, а в условиях открытости, гласности, свободного сопоставления мне-ний, суждений, предложений, равной подчиненности всех закону.

В структурализации управленческой информации в последнее время заслуженное значение отводится независимой и объектив-ной экспертизе. Именно она призвана определять качество и акту-альность информации, сужать и преодолевать информационные “шумы?”. Сегодня, когда государственному управлению необходи-мо придать подлинную рациональность, надо укреплять социаль-ный и правовой статус экспертизы управления, передавать ее про-ведение обществу, его научным учреждениям, союзам и ассоциаци-ям специалистов, средствам массовой информации, общественным организациям и общественному мнению. Экспертиза мыслится как явление, которое формируется за пределами субъекта государ-ственного управления и затем вводится в управленческие процес-сы, начинает здесь «взвешиваться», вписываться в систему целей и соответствующих информационных потоков.

В овладении управленческой информацией большое место зани-мает также ее формализация в позитивном понимании этого слова.

Множественность повторяющейся, тождественной информации, необходимость правильной передачи и адекватного восприятия ее смысла, актуальность быстрого поиска нужной информации и дру-гие причины обусловливают целесообразность унифицированных, стандартных форм ее выражения и закрепления, широкого исполь-зования типовой документации, повышения качественного уровня и уплотнения содержания информации в каждом ее носителе. Образ-цы, эталоны различных документов, в том числе и управленческих решений, особенно связанных с разрешением определенного класса задач, ситуаций, вопросов, существенно помогают в работе над ин-формацией и повышают ее качество. Поэтому всем государственным служащим целесообразно хорошо знать документоведение.

Формализация работы с управленческой информацией создает предпосылки для более обоснованного распределения компетенции государственных органов. Ведь очевидно, что если какому-либо ор-гану приходится обрабатывать много стандартной, однообразной, рутинной информации, то это означает ни что иное, как завышение уровня решения данного вопроса (или вопросов) и необходимость его передачи на нижестоящий уровень. При правильном распреде-лении компетенции не может быть такого положения, при котором орган решает тот или иной вопрос по заведенному шаблону, вне ин-теллектуального профессионального поиска.

Обоснованной формализации работы с управленческой информа-цией благоприятствует использование научных процедур и правил отбора, анализа и оценки информации. Особо актуальна методоло-гия системного подхода, обеспечивающая согласованное познание многих явлений и процессов, их классификацию и субординацию, выявление в них определенных объективных закономерностей и отношений. Практически все процедуры, правила, операции, веду-щие к познанию истины и ее доказательству, применимы в работе с управленческой информацией. К примеру, конкретные социоло-гические исследования, сбор и анализ информации несколькими, условно говоря, «конкурирующими» группами, экспертная провер-ка информации соответствующими специалистами, вероятностно-статистические процедуры и т.д.

Состояние информационного обеспечения государственного управ-ления во многом зависит от распределения информации внутри го-сударственного органа и ее качества. На первом месте здесь стоит информационное обслуживание руководителей или руководящего звена. Эта категория должна очень хорошо владеть входящей и ис-ходящей информацией. На второе место можно поставить вопрос о распределении информации между должностными лицами, в частности, о том, должен ли кто-либо еще, кроме непосредствен-ного исполнителя, знакомиться с соответствующей информацией. Руководитель может и должен маневрировать движением инфор-мации в возглавляемом государственном органе, не допускать, что-бы кто-либо монопольно владел какой-то частью информации, так распределять информацию, чтобы она всегда рассматривалась объективно. Необходимо также добиваться доступности информа-ции для всех должностных лиц этого органа, ибо подобное способ-ствует лучшему исполнению служебных функций.

В информационной работе весомое место принадлежит контролю за информацией, точнее, контролю за воплощением в жизнь тех интересов, запросов, требований, задач и т.д., которые выражены и закреплены в информации. Можно назвать следующие направле-ния контроля информации: контроль за аутентичностью понима-ния содержания информации; контроль за соответствующим (по принадлежности, назначению и т.п.) движением информации; контроль за превращением содержания информации в социальную практику - в конкретные поступки, действия, преобразования; контроль за соответствием отчетной информации директивной. Ру-ководители государственных органов, специальные контрольные подразделения последних должны придавать контролю информа-ции непрерывный характер, внимательно следить за передатчика-ми, приемниками и каналами связи информации, четко представ-лять контролируемые параметры информации и критические точ-ки в ее реализации, уметь не только своевременно улавливать, но и предупреждать возможные отклонения, неувязки или ошибки в информационной работе. Особо важно, чтобы в центре контроля находились обратные связи в информационных потоках.
^

13.4. ИНФОРМАЦИОННАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В обществе в целом и в государственном управлении в частности всегда существовала и в каждый данный момент существует определенная информационная система, охватывающая как саму информацию (ее совокупный массив), так и формы, методы и техни-ческие средства ее обработки и людей, включенных в информацион-ные процессы. Поэтому когда говорится о функционировании и совершенствовании информационной системы (или систем) государ-ственного управления, то имеется в виду не просто система, функ-ционирование которой связано с формированием, регистрацией, сбором, обработкой и хранением информации, отражающей состо-яние определенных объектов (и субъектов) в их динамике, а каче-ственно и принципиально новое явление. Проблема не сводится к простому внедрению в управление новейшей вычислительной техники, создания сетей и программ ЭВМ, как это полагали многие ученые и практики в 60-х годах XX века, да и позже. Она гораздо объемнее, сложнее, глубже и труднее в разрешении. Применение микроэлектроники, информатики , микропроцессоров, роботов и других современных обслуживающих средств открывает возмож-ности перевода всей работы с информацией на новые научные и технические уровни, создания рациональных и эффективных ин-формационных технологий.

Как удачно в свое время подметил Г.Л. Смолян, «автоматизация есть новая, интеллектуальная «технология», охватывающая все в принципе возможные объекты управления - операции, ресурсы, оценки. Переход к этой новой «технологии», использующей компьютеры, в историческом плане, по-видимому, является куда более революционным, чем появление поточного производства, конвейерных линий и систем автоматического регулирования 120 .

Сегодня, исходя из динамики перемен, вполне справедливо гово-рится о «новой экономике», или информационной экономике, суть которой сводится к тому, что в ней «производительность и конку-рентоспособность факторов или агентов в этой экономике (будь-то фирма, регион или нация) зависят в первую очередь от их способ-ности генерировать, обрабатывать и эффективно использовать ин-формацию, основанную на знаниях» 121 . Нетрадиционность пробле-мы состоит в том, что посредством ее решения закладываются пред-посылки, основа того будущего общества, которое обозначено

Понятием «информационного». Без соотнесения сути этого (пред-полагаемого) общества и информационной системы государствен-ного управления нельзя понять и сформулировать концепции по-следней.

Создание информационной системы государственного управле-ния - это не приложение новых технических средств к разбухшей и бюрократизированной государственной машине, а построение но-вой системы государственного управления, основанной на плюра-лизме форм собственности, гражданском обществе, широком раз-витии самоуправленческих механизмов, полноте прав и свобод личности, торжестве закона и других демократических принципах и ценностях. В то же время современная организация управляе-мых объектов и их взаимодействий, характер информационно-обрабатывающей техники, возможности новейших средств связи (спутники, лазеры, световоды и т.д.) и другие факторы обусловли-вают единство и всеохватываемость информационной системы го-сударственного управления. Нельзя ограничиваться региональны-ми и отраслевыми, кустовыми и иными локальными информаци-онными системами в управлении. В государстве должна быть общая система государственного управления с построенной внутри нее единой информационной системой. Тогда можно надеяться на рациональность и .

В Российской Федерации приняты нормативные правовые акты и заложены организационные структуры , которые призваны создать информационную систему государственного управления. Как ска-зано в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации», «информатизация - организационной соци-ально-экономический и научно-технический процесс создания оп-тимальных условий для удовлетворения информационных потреб-ностей и реализации прав граждан, органов государственной влас-ти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информа-ционных ресурсов» 122 . В этой связи хотелось бы высказать некото-рые теоретические соображения, учет которых может оказаться Полезным при проведении соответствующей работы.

Информационно-технологические нововведения в государствен-ном управлении имеют комплексный характер, связаны с одновре-менным и согласованным использованием информационных, орга-низационных, правовых, социально-психологических, кадровых, технических, логико-семантических и многих других факторов. Все это требует комплексного подхода, качественного изменения как системы работы с информацией, так и функциональной и орга-низационной структур управления, состава и структуры всей управ-ленческой деятельности, характера и построения управленческих отношений, да и иных управленческих явлений.

Особенно актуально формирование системы содержания инфор-мации, нужной для рационального и эффективного государствен-ного управления. В числе единиц такой информации следует выде-лить:

А) сведения, отражающие материальные, производственные, со-циальные, технические и технологические параметры управляе-мых объектов;

Б) данные о нормах, нормативах, стимулах, регулирующих про-изводственную, социально-обслуживающую, духовно-культурную и иную, имеющую потребительский характер деятельность управ-ляемых объектов;

В) материалы, определяющие деятельность государственных ор-ганов в сфере управления (законодательные и иные нормативные правовые акты, договорные обязательства и плановые задания, указания вышестоящих органов, результаты контрольных актов и т.д.);

Г) сведения о количественном и качественном составе, уровне подготовки и квалификационном росте персонала государствен-ных органов и органов местного самоуправления (совокупность всех данных, характеризующих человеческий потенциал субъекта государственного управления).

Такие единицы информации должны соответствовать уровню и масштабам управляющих подсистем и их звеньев, закладываться в первую очередь в действующие в их рамках информационные системы. В них нужны и данные о развитии научно-технической мысли и ее новейших достижениях, о передовом управленческом (организационном) опыте в стране и за рубежом.

Важный аспект создания информационной системы государ-ственного управления связан с развитием ее технической базы. В зависимости от возможностей технических средств выделяют механизированные, автоматические и автоматизированные ин-формационные системы в управлении. Распространение получают комбинированные информационные системы, сочетающие меха-нические средства ручного обращения с информацией, электронно-вычислительную технику и человеческий разум.

Есть несколько направлений деятельности по формированию та-ких систем. Одно -чисто технико-технологическое, решаемое кибернетиками и другими специалистами в области электронно-вычислительной техники и информатики. Другое - непосредственно управленческое - состоит в стандартизации и унификации управ-ленческой информации, и продвижение по нему идет пока медлен-но. В результате сосуществуют как бы две информационные подсис-темы в управлении, недостаточно связанные между собой: подсис-тема управленческой информации, которая обрабатывается вручную, передается обычными почтовыми, телеграфными и теле-фонными средствами, выражается часто в произвольной форме и субъективистски ориентированным содержанием; другая же при-способлена к условиям и требованиям электронно-вычислительной техники, ею обрабатывается и передается. Информатика как новая автоматизированная технология сбора, передачи, переработки и ис-пользования информации, основанная на новейших компьютерах и периферийных устройствах, средствах коммуникации и взаимосвя-зях человека с информацией, занимает пока незначительное место в информационном обеспечении государственного управления. Хотя немало говорится и об «электронном правительстве».

Третье направление определяется развитием профессиональной и психологической подготовки персонала управления. Надо обу-чать государственных служащих обращению с информативной тех-никой и устройствами, психологически готовить их к работе в условиях машинной обработки информации, приучать чувствовать себя свободно, «комфортно» в окружении современных технических средств.

Четвертое направление связано с тем, что информация в государ-ственном управлении при обработке и хранении ее любыми средствами во многом имеет правовой характер, основана на правовых нормах и часто служит юридическим основанием для принятия управленческих решений. Сегодня имеется возможность не только давать информацию на обработку машинам и потом пользоваться подготовленными ими материалами, а через информационную сис-тему (подсистемы), точнее, через средства информатики вырабаты-вать и реализовывать целеполагающие, организующие и регулиру-ющие воздействия, получать и оценивать отчетную, учетную и контрольную информацию, вести прямой разговор с иными управ-ляющими и управляемыми компонентами. Для этого надо юриди-чески решить вопросы о непосредственном сочленении информа-ционной системы и системы государственного управления, а также о полномочиях должностных лиц совершать юридически значи-мые действия путем введения соответствующей информации в ин-формационную систему 123 .

В заключение следует обратить внимание на некоторые основа-ния , определяющие развитие информационного обеспечения госу-дарственного управления.

Поскольку система государственного управления выступает в ди-намическом единстве иерархической управляющей и сложноорганизованной управляемой подсистем, постольку и обслуживающая их информационная система должна быть способной, с одной сторо-ны, брать необходимые данные о функционировании управляемых объектов и доносить их до компетентных органов и, с другой - по-могать в выработке рациональных управляющих воздействий, диф-ференцировать их по всей управляющей подсистеме и доводить до каждого исполнителя. Следовательно, информация призвана обес-печивать демократизм государственного управления.

Следующее основание обусловлено тем, что компьютеры - тех-ника коллективного пользования, обладающая все возрастающей емкостью и быстротой работы и соответственно возможностью удовлетворять запросы многих государственных органов. Новые горизонты открывает био- или нейрокомпьютер. Значит, есть смысл в составе информационной системы государственного управ-ления иметь крупные и информационно специализированные центры, оснащенные современными компьютерами с емкостью одновременного и качественного обслуживания десятков государ-ственных органов.

Одно из оснований можно обозначить как комплексный подход в реализации взаимодействия человека и машины в информацион-ной работе. Ведь смысл информационного обеспечения государ-ственного управления в конечном счете заключается в органиче-ском соединении научных знаний, научной методологии и методики с новейшими техническими средствами во всех проявлениях ин-формационной работы. Логично, что информационные преобразо-вания сегодняшних дней выдвигают на первый план человека, от развитости и действий которого зависит успех в использовании но-вых возможностей.

^

13.5. ИНФОРМАЦИЯ КАК РЕСУРС РАЗВИТИЯ.

В мире уже несколько десятилетий идет информационно-техно-логическая революция, которая во многих передовых странах при-вела к становлению информационного общества. На наших глазах качественно меняются самые различные стороны, источники, ме-ханизмы, формы и другие проявления жизнедеятельности людей. Наступает новая информационная эпоха в истории человечества, которая для его судеб будет иметь определяющее значение.

Пока суть ее фиксируется главным образом в создании и распро-странении глобальных трансграничных информационно-телеком-муникационных сетей, охватывающих практически все страны, правда, в разном объеме и значении. В общем в таком же смысле обозначены и идеи в Хартии глобального информационного обще-ства, принятой «восьмеркой» в июле 2000 г. в Окинаве. Здесь выде-лены следующие направления освоения открывшихся новых ис-точников: а) использование возможностей цифровых технологий; б) преодоление электронно-цифрового разрыва; в) содействие

Все -общему участию; г) дальнейшее развитие 124 .

Нельзя не сказать, что это слишком узкое понимание информа-ционно-технологической революции, которое не раскрывает ни объема и масштабов, ни содержания и влияния ее последствий. Еще многим кажется, что надо побольше купить, сделать и поставить компьютеров и обеспечивающих их устройств, соединить их в локальные сети, подключить к Интернету, обучить людей работе с компьютером, и проблема создания информационного общества будет решена. Подобный, чисто механический и поверхностный взгляд особо распространен в современной России и как бы искус-ственно навязывается власть предержащими. Вроде того, что в сельской школе делают класс компьютеров и полагают, что на его основе сформируются актуальные специалисты, забывая при этом, в каком состоянии находится российская деревня, какие в ней про-исходят реальные процессы и что будут в будущем делать эти компьютерщики. То же самое можно сказать и по многим другим видам жизнедеятельности людей: промышленность, сельское хо-зяйство, здравоохранение, быт, транспорт, торговля и т.д.

Конечно, необходима всемерная компьютеризация страны, чтобы каждый имел компьютер и доступ к Интернету. Но компьютер представляет собой всего лишь «аккумулятор», носитель, приемник и передатчик информации, которая должна быть с его помощью вве-дена во все виды и стороны воспроизводственной деятельности. От-сюда и проистекают все жизненные проблемы, которые необходимо знать и решать в период становления информационного общества.

Первая. Информационно-технологическая революция есть про-дукт, содержание и практическое действие интеллекта людей. Она включает в себя знания, опыт и нравственность, выстраданные че-ловечеством в процессе его развития. Как пишет М. Кастельс (с чем можно полностью согласиться): «Я верю в рациональность, в воз-можность предоставить слово разуму, не впадая в поклонение это-му божеству. Я верю в возможность осмысленного действия, в по-литику преобразований, не обязательно дрейфующих к смертонос-ным обрывам абсолютных утопий. Я верю в освобождающую силу идентичности, не принимая необходимости ее индивидуализации либо ее поглощения фундаментализмом» 125 .

Нам необходимо понять, какие знания и опыт нужны для созда-ния информационного общества, какими знаниями и опытом обла-даем и какие воспроизводим, в чем особенности национальных зна-ний и опыта и их отличие от цивилизационных и конкретных стран, как эти, может быть и в чем-то выдающиеся, знания и опыт включены в общественную практику, воплощены в разных произ-водствах и технологиях. Другими словами, в качестве предпосыл-ки, актуальна инвентаризация: а) национальных знаний и опыта и их оценки с точки зрения требований информационно-технологи-ческой революции; б) механизмов усвоения, использования и раз-вития таких знаний и опыта; в) оснований, факторов и причин, прежде всего нравственных, которые мешают практическому ис-пользованию уже имеющегося информационного потенциала.

Между тем, если быть более откровенными, в российском созна-нии и главным образом в сознании руководителей государствен-ных органов и бизнес-структур, а также средств массовой информа-ции не наблюдается никакого зримого представления о том, каким должен быть всеобщий и их конкретно интеллект в эпоху информа-ционно-технологической революции. Существуют иллюзии, что достаточно, мол, освоить программы, а там компьютер даст нам от-веты на все вопросы жизни. Нет, только наш собственный разум, насыщенный знаниями, опытом и нравственностью, может что-то сделать для своей страны.

^ Вторая. Я бы сказал «очищающая» проблема , состоит в соотнесе-нии того состояния нашего мышления, поведения и деятельности, нашего производства и быта, обслуживания и культуры, в котором мы реально находимся, с тем, которое достигнуто в странах, сози-дающих информационное общество. У нас любят употреблять тер-минологию информационно-технологической революции, но поче-му-то забывают, что под любыми обозначениями существуют объек-тивные процессы, явления и отношения с определенным уровнем развития. Мы не только неизмеримо отстали (скажем, только по одному показателю ВВП на душу населения по сравнению с ЕС, где 8-9 к 1), но попали в ситуацию, когда нам не позволяют наверсты-вать отставание, сполна использовать наши ресурсы, в том числе образовательные и научно-технические. Об этом известно везде, но только не у нас, ибо наша политическая и экономическая элита не хочет разговаривать с народом языком правды.

Приведем слова ученого из США: «сведенные к сетям первичной идентичности и индивидуального выживания, русский народ и на-роды бывших советских республик должны будут пройти через восстановление своей коллективной идентичности в мире, где пото-ки власти и денег пытаются дезинтегрировать возникающие эко-номические и социальные институты еще до того, как они оконча-тельно оформились, чтобы поглотить эти институты в своих гло-бальных сетях. Нигде идущая борьба между глобальными экономическими потоками и культурной идентичностью не явля-ется более важной, чем на обширном пустыре, созданном коллап-сом советского этатизма на исторически переднем крае информа-ционного общества (курсив мой - ГЛ.)» 126 .

Вместо осознания этого и выработки разумной политики и прак-тики, наша социальная информация переполнена потоками разру-шения, отрицания, копания в грязи, интеллектуального нигилиз-ма, социального неверия и политического цинизма. Причем все по-добное объясняется свободой, для которой, как получается на практике, совсем не интересна историческая судьба Родины. А ведь все в человеческой жизни инициируется, определяется и сопровождается сознанием, как зависящим от информации, так и создающим ее. Здесь не бывает пустоты, ибо при отсутствии дело-вой, прагматичной информации ее место занимает чувственно-эмо-циональная, развлекательная и мифологическая.

Третья. Проистекает из комплексной сущности информационно-технологической революции, которая требует как изменения миро-воззрения, философии и методологии человеческого мышления, так и качественного преобразования во всех составных националь-ных производительных сил - в человеческом потенциале, в мате-риально-техническом производстве, во взаимоотношениях с при-родой. Таким образом, речь идет об изменении идеалов, ценностей и целей жизнедеятельности людей, их поведения и деятельности.

Необходимы новые средства производства, новые технологии, но-вые работники, новые оценки международной ситуации и тенден-ций ее развития. Глобализация, интеграция, всемирная информа-ционная паутина и, на другом полюсе, локализация, культурная и национальная идентичность, индивидуализация - это процессы взаимосвязанные и взаимозависящие, они не существуют друг без друга. Сегодня вновь приходится обращаться к законам диалекти-ки и четко фиксировать реальные противоречия потребностей, интересов и целей разных стран и народов, классов и социальных слоев, множества людей.

Такого понимания современного состояния жизнедеятельности общества и государства у нас, однако, практически нет. Мы как ма-ятники бросаемся из одной идеологической крайности в другую и в то же время не замечаем реалий в городах и селах, в отраслях про-изводства и обслуживания. А начинать следует с простых, повсе-дневных дел: укрепления физического и психического здоровья, совершенствования систем школьного и высшего образования, на-лаживания разумного образа жизни, развития и использования на-учных знаний и т.д., т.е. со всего того, о чем у нас почти не ведется серьезных и постоянных разговоров, не говоря уже о политике. И все это измерять реальным их соответствием парадигмам инфор-мационного общества.

Четвертая. Касается непосредственно преобразования сути, субъектов и отношений власти (всех видов) под влиянием инфор-мационно-технологической реализации. На первое место, хотя и скрытое публично, выдвигается экономическая власть, а внутри ее финансовая (власть международной олигархии), которая требует полного открытия национальных границ и свободного движения капитала. Именно эта власть ставит под сомнение институт государ-ства и пытается свести его к сугубо политическим функциям по отношению к людям труда. И все это, увы, закономерно: капитал всегда обезличен, космополитичен, мобилен, ищет максимальную прибыль; труд же, хотя и может мигрировать, привязан в основной своей массе к конкретному производству и месту жительства. По-этому только труд (разумеется, что люди труда) заинтересован в го-сударстве, готов его поддерживать, укреплять и защищать. Не-смотря на свою силу, удельный вес крупных бизнесменов всегда незначителен, и государственная власть должна уметь сочетать и разрешать возникающие (из соответствующей пропорции) проти-воречия. Тем более, что реальным источником капитала является ТРУД, а не виртуальные финансовые манипуляции.

Следовательно, основными стратегическими задачами орга-нов государственного управления в такой ситуации являются: Укрепление государственности, развертывание корпоративных отношений между трудом и капиталом, создание условий для заинтересованности национального и международного капитала в развитии страны, формирование в стране идеологии созидания, творчества, рационального использования ресурсов. А такие за-дачи требуют совершенно иного, чем сегодня наблюдается, поли-тического и управленческого мышления, можно сказать, мас-штабного и высокого. Компьютеры это мышление не могут дать, оно возможно посредством качественного образования и глубоко-го освоения достижений и методологии современной науки. Здесь крайне актуален прорыв в профессиональной подготовке и эври-стических способностях управленческих кадров. Как раз в том, чего нашим управленцам так не хватает. Большинство из них просто не хотят видеть того, что происходит вокруг, как рядом, так и в мире, не понимают, насколько усложняются обществен-ные интересы и как меняются взаимосвязи между их многообраз-ными элементами.

И пятая. Связана с анализом, оценкой и использованием самой информации как ресурса развития. Можно, конечно, продолжать утешать себя двумя тенденциями: возрастанием объемов инфор-мации и увеличением емкостей компьютерных систем. Но рано или поздно придется понять, что информация не решает проблем и > не является природной, социальной или технической потреби-тельской ценностью для людей. Ее потрясающие возможности не заменяют реальный, живой мир. Вновь приведем итоговые сужде-ния М. Кастельса: «XXI век не будет темным веком. Также не при-несет он большинству людей щедрот, обещанных самой экстра-ординарной технологической революцией в истории. Скорее всего, он может быть охарактеризован как информационная неразбери-ха» 127 . Значит, нельзя уповать на стихийные, спонтанные, экзи-стенциальные процессы в информационной сфере и полагать, что беспорядочный рост информации, в том числе разрушающей, деструктивной, аморальной будет компенсирован мощностями Интернета и это принесет людям какую-то пользу. Опыт пока сви-детельствует, что именно негативное быстрее и шире всего исполь-зует возможности современных средств информатики и связи.

Информацией нужно и можно овладеть и превратить ее в сред-ство сотрудничества, созидания и мира. Основная роль здесь объективно принадлежит государственной власти и ее аппарату. И дело здесь не только в правовом регулировании информационных пото-ков, о чем много пишется. Это лишь часть проблемы. Важно, чтобы органы государственной власти (и местного самоуправления) осо-знали, что на территории их юрисдикции вся действующая инфор-мация всегда имеет свои источники, смыслы и находящиеся под ними интересы. Ее, следовательно, нужно знать, анализировать и оценивать и на основе этого опять же с помощью информации упо-рядочивать и целенаправлять. В многообразии, плюрализме ин-формации следует отыскивать рациональное зерно, ресурс разви-тия и именно их поддерживать и распространять. Но не путем за-претов и ограничений (они обладают своими пределами), а через развертывание позитивной, благородной, патриотической, жизни творящей информации.

В общем, информационное обеспечение государственного управ-ления призвано включать в состав своей управленческой информа-ции как информацию, обеспечивающую собственно процессы госу-дарственного управления, так и ту, которая созидает общество. Подчеркнем: созидает, а не разрушает. Основу ее составляют, ко-нечно, национальные интересы исторического сохранения и благо-получия России. В информации необходимо разбираться, процежи-вать ее сквозь «сито» добра, разума и совести и все плохое от-брасывать. Не надо только игнорировать или недооценивать возможности разума. Между тем непонятно, почему вдруг страна, которая за XIX и XX века дала человечеству огромное количество высоко интеллектуальной и художественной информации, вдруг оказалась беспомощной в современный период, забыла свое досто-инство и гордость и поддалась унизительным информационным по-токам? Задумайтесь, уважаемые читатели.
Вопросы для размышления и дискуссии

1. Что такое управленческая информация?

2. В чем заключаются информационные качества управленче-ских решений?

3. Назовите основные принципы организации информации в сис-теме государственного управления.

4. В чем суть информационной системы государственного управ-ления?

5. Каковы смысл современной информационно-технологической революции и возможности информации как ресурса развития?

Информационная структура - одна из наиболее актуальных и технологически сложных проблем современного государственного управления. Информационная структура, выступая каркасом системы государственного управления, влияет на состояние субъекта и объекта политики, реализацию основных функций, выбор форм и методов связей с общественностью. Субъект управления - структурно-организованная социальная общность, выполняющая функции руководства и воздействия на объект с целью перевода его в новое состояние -- использует государственную информацию как основной ресурс управленческого воздействия.

Объект управления -- структурированная социальная общность, также использует информацию, прежде всего социальную и широко доступную, и функционирует под направляющим воздействием субъекта для достижения общих целей. Механизмы и технологии, обеспечивающие эффективное субъектно-объектное взаимодействие, включены в информационную структуру как формы и виды связей Право на доступ к информации. Доступ к открытой информации/отв. ред. И.Ю. Богдановская. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2009.С. 226..

Современная информационная структура России включает в себя следующие компоненты: информацию, информационные ресурсы, информационные связи, специализированные информационно-организационные службы, программные средства вычислительной и телекоммуникационной техники, информационные сети и системы, банки и базы данных, интеллектуальные информационные технологии. Ее функционирование зависит от высокопрофессиональных специалистов, обеспечивающих создание и использование информационных технологий, степени технической оснащенности средствами массовой информации, особенностей политического режима и проводимого политического курса. Рассмотрим подробнее, что собой представляет каждый из элементов информационной инфраструктуры и какие функции выполняет в государственном управлении Право на доступ к информации. Доступ к открытой информации /отв. ред. И.Ю. Богдановская. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2009. .

В современном постиндустриальном обществе информация становится стратегическим ресурсом, а информационные технологии являются одним из инструментов повышения эффективности государственного и муниципального управления.

В настоящее время наиболее активно развиваются технологии управления бюджетной, налоговой системами, технологии государственных информационных порталов, реализующих взаимодействие граждан и органов управления через компьютерные сети, технологии накопления информации в единых государственных базах данных, технологии муниципальных информационных систем, информационных систем жилищно-коммунальной сферы (в направлении создания единых расчетно-кассовых центров), геоинформационных систем (в направлении создания земельных и городских кадастров), электронного документооборота.

Внедрение информационных технологий в сферы государственного и муниципального управления является задачей стратегической важности.

Специалисты отмечают следующие проблемы современного российского информационного общества:

Отсутствие ориентации создаваемых органами власти информационных ресурсов на массовое информационное обслуживание населения по вопросам, связанным с деятельностью этих органов;

Отсутствие законодательных механизмов регулирования правовых отношений в области государственных информационных ресурсов;

Отсутствие координации создания федеральными и региональными органами государственной власти информационных фондов и баз данных о юридических и физических лицах и правоотношениях между ними. Это отрицательно отражается на полноте и актуальности этих ресурсов и приводит к значительному дублированию работ по их созданию и ведению;

Недооценка экономической значимости созданных государственных информационных ресурсов. Следствием этого является неполнота, а нередко и полное отсутствие бухгалтерского учета этих ресурсов в организациях и на предприятиях. Полного реестра созданных и действующих в стране государственных информационных ресурсов пока нет Устинович Е.С. Информационная деятельность как функция федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации // Российская юстиция. 2010. № 4. С. 9..

Решение перечисленных проблем требует выработки общегосударственных, согласованных решений в области управления государственными информационными ресурсами на основе четко сформулированной государственной информационной политики.

Перечислим функции государства в области управления информационными ресурсами:

Создание первичных и производных информационных массивов и продуктов, необходимых для выполнения всего комплекса задач государственного управления и реализации конституционных прав граждан на доступ к информации;

Надежное хранение и защита информационных ресурсов;

Эффективное использование информационных ресурсов в деятельности органов власти и государственных учреждений;

Обеспечение свободного доступа граждан и организаций к информационным ресурсам в соответствии с Конституцией и действующим законодательством Российской Федерации.

В соответствии с общей структурой государственного управления, можно выделить следующие уровни управления государственными информационными ресурсами:

Федеральный уровень;

Региональный уровень (субъекты Российской Федерации);

Локальный уровень (МО, организации и предприятия).

Рассмотрим общие вопросы оценки эффективности внедрения информационных технологий государственного и муниципального управления. Эффективность функционирования системы государственного управления может быть определена по следующим направлениям:

Взаимодействие с гражданами и предприятиями;

Внутренняя работа учреждения;

Взаимодействия органов власти между собой.

Внедрение иформационно-коммуникационных технологий позволяет повысить эффективность взаимодействия граждан и организаций с органом государственной власти. Достоверная, оперативная, полная и актуальная информация о деятельности органов власти размещается на веб-сайте. Это позволяет существенно упростить гражданам процесс поиска требуемой информации, снизить затраты времени государственных служащих на разъяснения, а также уменьшить количество ошибок.

Кроме того, граждане и организации должны иметь возможности посредством Интернета делать запросы и получать справки, передавать в органы государственного управления предусмотренную законом отчетность. При этом отслеживается состояние запросов Интеграция государственных информационных систем и организация межведомственного взаимодействия // Информационный бюллетень Microsoft. 65 c. http://www.microsoft.com/rus/government/newsletters/..

На основе ИКТ возможна реализация так называемого «принципа одного окна», который предполагает наличие одной точки входа для взаимодействия с органами власти всех уровней.

Рис. 1

Прямой экономический эффект от внедрения ИКТ связан:

С высвобождением площадей, затрачиваемых ранее на хранение документов;

С сокращением числа сотрудников при росте объема работ с документами;

С сокращением времени выполнения бизнес-процессов органов государственного и муниципального управления (связанным, в частности, с экономией времени на операциях с документами) Реализация проектов электронного правительства. Мировой и отечественный опыт // Информационный бюллетень Microsoft. 67 c. http://www.microsoft.com/rus/government/newsletters/..

Большое значение имеет и косвенный эффект от внедрения, включающий:

Улучшение качества принимаемых решений;

Повышение доверия граждан к власти;

Снижение косвенных общественных издержек на содержание органов власти.

Направления информатизации органов государственного управления РФ приведены на рис. 1.

Системы информационного обеспечения органов государственной власти и управления можно разделить на следующие виды:

Федеральные системы информационного обеспечения;

Системы информационного обеспечения, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации, ее субъектов и местных органов;

Системы информационного обеспечения субъектов Российской Федерации;

Негосударственные системы, используемые в интересах предоставления информационных услуг органам государственной власти и управления.

На федеральном уровне они создаются по решению федеральных органов государственной власти и управления. Системы совместного ведения - по решению федеральных органов и органов власти и управления субъектов Российской Федерации, системы информационного обеспечения субъектов Российской Федерации - соответственно на основании решений органов власти и управления этих субъектов.

Наиболее актуальные направления информатизации органов государственной власти и управления

1. Внедрение технологий «электронного правительства»

«Электронное правительство» - это новая система внутренних и внешних отношений государственных организаций на основе использования возможностей Интернета, информационных и телекоммуникационных технологий с целью оптимизации предоставляемых услуг, повышения уровня участия общества в вопросах государственного управления и совершенствования внутренних процессов.

Инфраструктурой электронного правительства являются интегрированные государственные информационные ресурсы в сочетании с развитой системой информационных служб, обеспечивающей гражданам регламентируемый доступ к этим ресурсам Никитов В. А. и др. Информационное обеспечение государственного управления / Под ред. Ю. В. Гуляева. - М.: Славянский диалог, 2000..

Реализация концепции электронного правительства предполагает решение следующих основных задач.

1. Создание официальных сайтов в Интернете и их наполнение актуальной официальной информацией. К обязательной информации относится (судя по содержанию подобных сайтов других стран) общая, справочная и контактная информация государственных учреждений, статистика, сообщения о событиях в стране, законы и нормативные акты, правительственные отчеты, содержимое государственных архивов.

2. Создание интерактивных служб, позволяющих упростить процедуры взаимодействия государства с гражданами, обеспечить максимально комфортные условия для обращения в государственные учреждения. Среди таких служб, развиваемых во многих странах, можно выделить составление и подачу налоговых деклараций, оплату счетов, подачу заявлений, электронные торговые площадки для проведения государственных закупок.

3. Создание эффективной системы обратной связи с гражданами. Это так называемые электронные почтовые ящики для обращений граждан, открытые и закрытые интернет-форумы, системы голосования и социологических опросов.

Для реализации концепции электронного правительства необходимо соблюдение ряда принципов:

Высокое качество информации, размещенной в Интернете, в сочетании с ее доступностью для любых категорий граждан; служащих;

Тесное взаимодействие между органами государственного и муниципального управления, предпринимателями в сочетании с простотой его правил. Поэтому должны быть созданы общенациональные стандарты межведомственного взаимодействия и информационного обмена. Схема архитектуры «электронного правительства» приведена в соответствии с рис. 2.

Рис. 2

Технологии электронного правительства развивались от государственных «веб-витрин», реализующих, в большей или меньшей степени, чисто информирующие функции, до порталов, обеспечивающих более активное взаимодействие с гражданами и централизацию информационных ресурсов. Наиболее же современными являются так называемые «технологии одного окна» (Government Gateways).

Рассмотрим экономический эффект от создания государственных порталов. Сокращение затрат на бумагу и печать документов, экономия рабочих площадей (хранение электронных документов требует на порядок меньше места), снижение затрат на оплату телефонных переговоров и почтовых отправлений (документы могут быть размещены в Интернете или переданы по электронной почте).

Сокращение затрат времени на выполнение типовых операций, к которым относятся поиск информации, подготовка справок, отчетов, подготовка решений, телефонные переговоры, прием посетителей, исправление ошибок и разбор конфликтных ситуаций (для служащих, связанных с приемом граждан, может достигать 75 % рабочего времени).

Сокращение бюджетных расходов на проведение мероприятий, связанных с официальными уведомлениями, обязательным распространением нормативных материалов, изменением форм документов, разъяснительных и иных PR-мероприятий, направленных на обеспечение поддержки гражданами решений и позиции органов власти Шубинин А. В., Есипов М. А., Кристальный Б. В. Единая государственная система управления и передачи данных (TUCEGL) и её законодательное обеспечение («Электронная Россия (2002 -2010 годы)») // Информационные ресурсы России. - 2002. - №7..

Повышение эффективности процесса осуществления государственных и муниципальных закупок.

Вышеперечисленное складывается в повышение эффективности работы учреждения, что также может выражаться в повышении числа обработанных заявлений, повышении собираемости налогов и т. д.

2. Создание единой государственной системы управления и передачи данных (ЕГСУПД)

Одной из первоочередных задач в области информатизации государственного управления является организация инфраструктуры межведомственного взаимодействия. В связи с этим согласно ФЦП «Электронная Россия» осуществляется разработка и реализация единой государственной системы управления и передачи данных (ЕГСУПД). ЕГСУПД - это межведомственная система сбора, хранения, анализа и распространения финансовой, экономической, хозяйственной и другой социально значимой информации на базе единой технической политики и строго регламентированного информационного взаимодействия. ЕГСУПД является ключевым элементом электронного правительства России.

Федеральные ведомства строят свои информационные системы независимо и изолированно друг от друга, ориентируясь исключительно на собственные нужды (вертикальная интеграция). Такой подход обеспечивает защищенность этих систем, однако делает проблематичным организацию межведомственного (горизонтального) взаимодействия на любом уровне административно-территориального устройства государства (федерация, округ, регион, район). При этом происходит распыление значительных финансовых и материальных средств, осуществляется многократный ввод и обработка повторяющейся информации Трофимов В.В. Информационные системы и технологии в экономике и управлении. - М.: Высшее образование, 2006 - С.122.

Ведомственные ИС изолированы от общественных сетей связи и не предусматривают прямого информационного взаимодействия с предприятиями, общественными организациями и населением. При этом ведомства не имеют достаточных ресурсов для технического сопровождения и развития своих ИС. Недостаток финансовых средств заставляет разработчиков региональных ИС использовать простые технологии, что снижает производительность ИС, их масштабируемость и защищенность.

Содержание и техническое обслуживание ЕГСУПД должно осуществляться централизованно из средств федерального бюджета. В этом случае для министерств и ведомств, а также территориальных администраций отпадает необходимость строить свои собственные телекоммуникационные сети, заботиться об их техническом обслуживании, прорабатывать вопросы информационного обмена со смежными структурами, что существенно экономит ресурсы, деньги и время Корнеев И.К. Информационные технологии в управлении. - М.: ИНФРА-М, 2005 - С.90.

ЕГСУПД как единая информационно-коммуникационная инфраструктура предоставляет для всех участников взаимодействия ряд стандартных сетевых услуг и сервисов. Среди них: виртуальные частные сети для безопасного обмена данными, услуга электронной почты, внутри- и межведомственная телефонная связь, факсимильная связь, потоковые видео- и аудиовещание, видео- и аудиоконференции, другие мультимедийные услуги, обеспечивающие работу современных мультимедийных приложений, таких как дистанционное обучение и телемедицина.

3. Информатизация регионов. При этом заключаются соглашения о сотрудничестве Министерства транспорта и связи Российской Федерации с администрациями регионов и подключение администраций муниципальных образований к компьютерным сетям.

Наиболее популярными направлениями автоматизации в регионах являются:

Создание БД по земельным ресурсам;

Создание БД по объектам недвижимости;

Создание БД нормативно-правовой документации.

В регионах начался процесс перемещения всей тяжести работ по информатизации с регионального уровня на муниципальный. Это вполне объяснимо, поскольку практически все информационные ресурсы создаются именно на муниципальном уровне и затем используются на региональном и федеральном.

Наиболее острыми проблемами информатизации в регионах являются:

Отсутствие единого государственного подхода в использовании информационных ресурсов органами власти и управления всех уровней;

Отсутствие единой системы классификаторов, кадастров и регистров;

Неоправданно высокие требования по закрытию информации;

Несовместимость информационных ресурсов;

Высокая стоимость программно-технических средств и доступа к информационным системам, в том числе к Интернету;

Недостаточность правового и методического обеспечения региональной информатизации;

Нерешенность вопросов информационного взаимодействия между органами государственного и муниципального управления, хозяйствующими субъектами, гражданами Пикулькин А.В. Система государственного управления. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005 - С.196.

4. Разработка автоматизированной системы «Государственный регистр населения» (АС ГРН) Отсутствие единой БД по населению приводит к трудностям в сборе налогов, необоснованным выплатам пособий, тратам на социально-демографические исследования, неоправданным сложностям при обслуживании населения в органах государственной власти и местного самоуправления. Предполагается создание общегосударственной интегрированной системы учета, предполагающей использование пластиковых карт гражданами страны Рассолов И.М. Информационное право: учебник. М. : Юрайт, 2011. С. 179..

5. Внедрение электронной системы государственных закупок на основе технологий электронно-цифровой подписи Увеличение информационных потоков между государственными заказчиками и поставщиками приводит к необходимости создания электронной системы обеспечения городских закупок. В современных условиях использование традиционных методов взаимодействия участников приводит к потерям информации, что отрицательно сказывается на качестве и сроках выполнения городского заказа. Автоматизация бизнес-процессов осуществления сделки обеспечит прозрачность операций, следовательно, позволит усилить контроль проведения закупок. Экономический эффект внедрения системы выражается в экономии бюджетных средств, получаемой при повышении числа участников торгов, усилении конкуренции, более объективным выбором оптимальных поставщиков Электронное правительство: рекомендации по внедрению в Российской Федерации. М. : Эко-Трендз, 2004; Совершенствование государственного управления на основе его реорганизации и информатизации. Мировой опыт / под ред. В.И. Дрожжинова. М.: Эко-Трендз, 2002. С. 13.

6. Создание информационных систем для предоставления гарантированного пакета электронных услуг деловым кругам и населению. Осуществляется развитие информационной поддержки предпринимательства. Согласно некоторым исследованиям, необходимость инвестиций в информационные технологии не является для предпринимателя сдерживающим фактором их внедрения. К таковым, в действительности, относятся закрытость информационного рынка и сложность оценки эффективности внедрения информационных технологий. Формируются федеральные информационные ресурсы в сфере социальной защиты граждан (например, электронная биржа труда).

Сегодня во всем мире признано, что информация является важнейшим средством организации и регулирования частной и общественной жизнедеятельности, одной из форм закрепления и распространения имеющихся и приобретаемых знаний, действенным инструментом и «материей» управления.

Информация как совокупность каких-либо сведений, данных, фактов, характеристик о составляющих предметах, явлениях, процессах, отношениях, событиях и т.д., собранных и систематизированных в пригодную для использования форму, составляет основу государственного управления. По существу, все управленческие процессы – это не что иное, как поиск, фиксация, анализ, оценка, закрепление, распространение социальной информации, т.е. той информации, которая связана с отражением, познанием и преобразованием различных форм жизнедеятельности людей.

Информационное обеспечение представляет собой совокупность информационных ресурсов (банков данных), средств, методов и технологий сбора, обработки, накопления и выдачи информации.

Управленческая информация – это часть социальной информации, которая выделена из ее общего массива по критериям пригодности к обслуживанию государственно-правовых процессов формирования и реализации управленческих воздействий.

Такая информация должна быть ориентирована, по крайней мере, по следующим направлениям: во-первых, по месту и роли государства в системе частной и общественной жизнедеятельности людей и, соответственно, по компетенции конкретных государственных органов; во-вторых, по характеру и иерархии законов и иных нормативных правовых актов, подлежащих обязательной реализации в управленческих процессах; в-третьих, по свойствам, формам и закономерностям управляемых объектов, которые дифференцируют и конкретизируют управляющие воздействия различных государственных органов, а также формируют специфические виды правоотношений.

Можно выделить следующие источники, объективно порождающие управленческую информацию:

нормы законодательных и иных актов, дающие право государственным органам и государственным служащим на принятие определенных управленческих решений или совершение управленческих действий в обозначенном времени и направлении;

обращения граждан в государственные органы по реализации своих законных интересов и субъективных прав (обслуживание и защита прав и свобод граждан);

обязательные указания вышестоящих государственных органов, подлежащие исполнению нижестоящими и обеспечивающие реальность государственного управления;

факты, выявляемые отношения в процессах контроля, которые отражают состояние управляемых объектов, а также уровень функционирования управляющих компонентов;

проблемные, конфликтные, экстремальные и иные сложные ситуации, нуждающиеся в оперативном и активном, сильном вмешательстве государственных органов и должностных лиц (управленческая информация о кризисных состояниях общественных процессов).

Информация, используемая в системе государственного управления разнообразна и разнородна, она имеет свою природу и особые формы. Она позволяет описать внешнеполитическую, экологическую, социально-политическую и др. обстановку, проследить динамику тех или иных процессов, реализуемых в государстве и обществе.

Информацию, используемую в государственном управлении, можно классифицировать по разным признакам. Ее можно разделить на официальную и неофициальную, общезначимую и региональную, горизонтальную и вертикальную, по содержанию и целевому назначению, по степени доступности, а также на основе ее соотношения со временем (информация о прошлом, в режиме реального времени, прогнозы о будущем).

Информация , из каких бы источников она ни шла, и кто бы ни выступал ее носителем, непременно должна соответствовать определённым требованиям. Она должна быть актуальной, достоверной, достаточной, доступной, оперативной, адекватной для принятия соответствующих решений.

Цель информационного обеспечения административно-государственного управления состоит в том, чтобы на базе собранных исходных данных получить обработанную, агрегированную информацию, которая должна служить основой для принятия управленческих решений. Для достижения этой цели необходимо обеспечить сбор первичной информации, ее хранение, распределение между структурными подразделениями государственного органа и их работниками, подготовить к переработке, переработать, предоставить органу управления в переработанном виде, провести анализ, обеспечить прямые и обратные связи ее циркуляции и т.д. Все это невозможно эффективно делать без средств вычислительной техники и новых информационных технологий. Эффективность принимаемых решений зависит от качества информации, средств и методов ее обработки. Одной из важнейших проблем информационного обеспечения государственного управления является определение достаточности информационного обеспечения.

Современное развитие государства выдвигает на первый план решение глобальной социально-управленческой задачи – формирование единого информационно-правового пространства , что позволит рационально и эффективно решать проблему информационного взаимодействия органов государственной власти, обеспечить оперативность, обоснованность, корректность принимаемых решений.

Уровень информационного обеспечения, степень оснащенности современными техническими, технологическими, телекоммуникационными системами определяют эффективность государственного управления. Применение микроэлектроники, информатики, микропроцессов, роботов и других современных обслуживающих средств открывает возможность перевода всей работы с информацией на новые научный и технический уровни.

Важный аспект информационного обеспечения государственного управления связан с развитием ее технической базы . Распространение получают комбинированные информационные системы, сочетающие механические средства ручного обращения с информацией, электронно-вычислительную технику и человеческий разум.

Можно выделить несколько направлений в области информационного обеспечения государственного управления. Это чисто технико-технологическое направление , решаемое специалистами в области электронно-вычислительной техники и информатики.Другое направление – непосредственно управленческое состоит встандартизации и унификации управленческой информации .Третье направление определяется развитием профессиональной и психологической подготовки персонала управления. Ичетвертое направление связано с тем, что информация в государственном управлении при обработке и хранении ее любыми средствами во многом имеет правовой характер, основана на правовых нормах и часто служит юридическим основанием для принятия управленческих решений. Для этого необходимо юридически решать вопросы о непосредственном взаимодействии информационной системы и системы государственного управления, а также о полномочиях должностных лиц совершать юридически значимые действия путем введения соответствующей информации в информационную систему.

Информация и ее роль в муниципальном управлении

Всякое управление есть процесс сбора, хранения, обработки и передачи информации для превращения ее в управленческие решения.

Информационный ресурс имеет сегодня в сфере муниципального управления не меньшую важность, чем материальные, трудовые, энергетические, финансовые и другие ресурсы.

В общем смысле под информацией понимается любое сообщение, содержащее какие-либо сведения о предметах, явлениях, событиях и т. д. Различают следующие основные понятия:

Информационное ресурсы - отдельные документы и массивы документов в библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах;

Информационная система - организационно упорядоченная совокупность документов, массивов документов и информационных технологий, в т. ч. с использованием средств вычислительной техники и связи, реализующих информационные процессы;

Информационные процессы - процессы сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и распространения информации.

Информация выступает связующим звеном между объектом и субъектом управления, характеризуя состояние объекта управления в статике и в динамике, обеспечивая подготовку управляющего воздействия и сведения о результатах его реализации. Информация позволяет осуществлять обратную связь и корректировку целей в соответствии с требованиями конкретной ситуации. Она служит «предметом длительного пользования» и не теряет своих свойств в результате неоднократного потребления. Информация в значительной степени обладает свойством саморазвития, т. е. по мере накопления информационных данных получается качественно новая информация. Информация пронизывает все виды деятельности в органах местного самоуправления и обеспечивает восприятие работниками своих организационных ролей, фиксируемых в должностных инструкциях. В конечном счете, от эффективности информационных процессов зависит эффективность работы местной администрации в целом.

Основные элементы любого информационного процесса - источник, сообщение, канал и получатель:

Источник - это тот, кто создает сообщение и несет ответственность за его полноту и достоверность;

Сообщение - это информация, которую источник передает получателю. В информационной системе сообщения передаются в различных формах (письменной, устной, электронной);

Канал - это средство, с помощью которого сообщение передается от источника к получателю;

Получатель - это тот, кому предназначено сообщение.

Информационное обеспечение включает организацию информации на всех этапах ее возникновения, преобразования, передачи и восприятия.

Информационное обеспечение системы управления - это взаимосвязанная совокупность необходимой информации, форм и способов ее представления и организации в пространстве и во времени, обеспечивающая решение необходимых задач в системе управления.

Источники и потребители информации в муниципальном управлении

Информацию, поступающую в органы местного самоуправления, можно классифицировать по различным признакам (рис. 8.4.1).

Особенно важно разделение информации на внутреннюю (по отношению к органу местного самоуправления) и внешнюю. К внутренней относятся решения представительного органа муниципального образования, постановления и распоряжения главы администрации и его заместителей, протоколы заседаний коллегии, ведомости учета изданных муниципальных правовых актов, отчеты о работе структурных подразделений администрации, справки о ходе рассмотрения обращений граждан и т. д. Подобная информация дает возможность более полно представлять фактическое положение дел в администрации, рационально распределять силы и рабочее время, эффективно организовывать работу. Организация внутренних потоков информации - задача руководства муниципального образования.

Информация

По происхождению

Официальная | | Неофициальная

По источникам поступления

Внутренняя I I Внешняя

По периоду использования

Переменная

Условно-постоянная

Универсальная | | Специальная

По качеству предоставления информации

Качественная Некачественная

По сферам общественной жизни

Экономическая

Политическая

Социальная

По материальным носителям

Бумажная

Электронная

Телефонная

По формам носителя

Письменная

Печатная I

СМИ I I Электронная По направленности применения По видам основных функций управления

Планово-прогнозная

Контрольно-учетная

По степени готовности для использования в принятии решений

Первичная

Вторичная

Выходная

Рис. 8.4.1. Классификация информации, поступающей в органы местного самоуправления

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти

В отношении внешней информации местная власть не всесильна, но может при грамотной постановке дела получать более полную информацию из различных источников. Основные внешние источники информации для органов местного самоуправления показаны на рис. 8.4.2.

Население

Общественные объединения граждан

Органы государственной власти

Органы статистики

Союзы и ассоциации муниципальных образований

Органы государственного и муниципального

Муниципалитет

Финансовые и кредитные организации

Муниципальные предприятия и учреждения

Немуниципальные хозяйствующие субъекты

Инвесторы

Рис. 8.4.2. Внешние информационные потоки муниципалитета

Население выражает свое отношение к деятельности муниципальной власти путем выборов, референдумов, опросов, правотворческих инициатив, обращений к органам и должностным лицам, мирных массовых акций. Особое значение имеют личные встречи руководителей муниципального образования с жителями, прием избирателей депутатами представительных органов. На этих встречах должна быть создана атмосфера откровенного диалога, в ходе которого становится доступной информация, которую нельзя получить никаким другим способом. Муниципальная власть учитывает мнение населения в своей работе.

Общественные объединения граждан выражают отношение к деятельности муниципальной власти отдельных групп населения, местных сообществ, имеющих общие интересы. Администрация обязана иметь информацию о позиции различных общественных объединений при принятии важных решений.

Органы государственной власти РФ и субъектов РФ в пределах своей компетенции издают правовые акты и принимают решения, обязательные для исполнения органами местного самоуправления, а по другим вопросам вырабатывают методические рекомендации и инструктивные материалы, полезные для муниципальной власти.

Союзы и ассоциации муниципальных образований вырабатывают рекомендации по отдельным аспектам муниципальной деятельности. Эти рекомендации должны изучаться, а все полезное - использоваться.

Немуниципалъиые хозяйствующие субъекты на территории муниципального образования также выражают свое отношение к решениям органов местного са

Система муниципального управления

моуправления, затрагивающим их интересы, направляя в администрацию предложения по различным вопросам местной жизни. Многие органы муниципальной власти сделали союзы промышленников и предпринимателей своими деловыми партнерами.

Финансовые и кредитные организации снабжают органы местного самоуправления важной информацией о финансовом состоянии муниципалитета и хозяйствующих субъектов.

Органы государственного и муниципального контроля и надзора поставляют ценную информацию о ходе выполнения тех или иных решений, выявленных нарушениях.

Особенно важна информация, получаемая от органов статистики. Вопросы организации муниципальной статистики рассматриваются в следующем разделе.

Задача органов местного самоуправления - использовать все каналы информации, иметь достоверные сведения об отношении всех слоев общества к своей деятельности, анализировать эти сведения и на их основе корректировать свои действия.

Практически все поставщики информации для органов местного самоуправления одновременно являются и потребителями информации о деятельности этих органов. К числу потребителей муниципальной информации относятся государственные, региональные и муниципальные органы власти, должностные лица местного самоуправления, граждане, общественные объединения граждан, союзы, ассоциации, финансовые и кредитные организации, органы статистики, муниципальные предприятия и учреждения, иные хозяйствующие субъекты, предприниматели, инвесторы.

Организация движения информации в местной администрации

Информация, поступающая в органы местного самоуправления по разным каналам, к разным должностным лицам, в разной форме и в разное время, требует создания продуманной системы ее приема, хранения, обработки и использования.

Вся поступающая в органы местного самоуправления информация фиксируется на определенном носителе в виде документа. Особенностью систем документированной информации является наличие операций по составлению, приему, передаче, регистрации, визированию, подписанию, копированию, хранению, уничтожению документов. Совокупность всех операций, выполняемых с документами, называется делопроизводством. Движение документов с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправления адресату представляет собой документооборот. Рациональная организация документооборота в органах местного самоуправления обеспечивает оперативное прохождение документов.

Документооборот осуществляется в виде потоков документов, движущихся между пунктами обработки информации (руководители и специалисты органа управления) и пунктами технической обработки документов (экспедиция, машинописное бюро, копировально-множительная служба и т. п.). Документооборот разделяется на входящие, исходящие и внутренние потоки документов. К основным параметрам потоков документов относятся: направление потока, определя

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти

емое пунктами отправления и назначения; объем потока, характеризующийся количеством документов, проходящих в единицу времени; структура потока, характеризующаяся разновидностью документов; авторство и другие признаки; режим потока, определяемый периодичностью движения информации через пункты обработки.

Порядок работы с документами в органах муниципального управления регламентируют такие нормативные акты, как «Общие требования к документам и службам информационного обеспечения Государственной системы документационного обеспечения управления» (ГСДОУ), «Унифицированная система организационно-распорядительной документации» (УСОРД), государственный стандарт УСОРД, а также инструкции по делопроизводству, издаваемые на основе этих актов органами муниципального управления.

Номенклатура дел - утвержденный в установленном порядке, систематизированный список наименований дел, образуемых в органе муниципального управления. Она используется в качестве схемы распределения и группировки документов в делах (схема классификации), указателя индексации документов и дел, сроков хранения, а также как схема построения справочной картотеки на исполненные документы. Номенклатура дел позволяет находить документы по их видам и содержанию. От качества построения номенклатуры дел зависят оперативность работы с документами и их сохранность.

При использовании информации для принятия управленческих решений необходимо учитывать следующие особенности исходной информации:

Исходная информация не всегда достоверна - если это статистическая или отчетная информация, то погрешности возникают в результате неправильных расчетов, ошибок исполнителей или искажения отчетных данных, если это экспертная информация, ошибки могут возникать из-за некомпетентности экспертов и неправильных методов обработки;

Информацию не всегда возможно получить к необходимому моменту времени из-за срывов сроков отчетности или несоответствия их установленным срокам анализа, длительности сбора и обработки информации;

В связи с тем, что каждое решение должно основываться на учете будущих условий его реализации, а прогнозная информация носит вероятностный характер, принимаемые на ее основе решения также будут подвержены влиянию случайных ошибок;

Большинство принимаемых решений на стадии подготовки носит многовариантный, альтернативный характер, причем чаще всего трудность состоит в отсутствии обобщенного критерия, позволяющего выбрать вариант решения.

Основные требования, предъявляемые к информации, приводятся на рис. 8.4.3.

Информационные технологии и системы в муниципальном управлении

Информационное обеспечение муниципального управления в современных условиях невозможно без использования современных информационных технологий, программных средств, баз данных и систем управления ими.

Система муниципального управления

Достоверность

Однозначность

Сохраняемость

Оперативность

Требования предъявляемые к информации

Минимальная трудоемкость сбора и передачи

Полезность

Готовность

Агрегирование

Эффективность

Рис. 8.4.3. Требования, предъявляемые к информации для целей муниципального управления

Система информационного обеспечения органа местного самоуправления - это совокупность организационно-правовых, информационных, методических, программно-технических компонентов, обеспечивающая информационные процессы в системе управления. Структура информационной системы муниципального образования, внедрение новых информационных технологий определяются функциями этой системы, текущими и перспективными задачами (рис. 8.4.4).

Почти во всех органах местного самоуправления сегодня есть персональные компьютеры, частично используется локальные компьютерные сети. В то же время развитие компьютеризации в большинстве местных администраций проходит бессистемно. Современные технологии построения информационных систем почти не применяются, прикладное программное обеспечение используется чаще всего только в бухгалтерии и делопроизводстве.

Современный подход к использованию информационных технологий в муниципальном управлении требует создания системы, включающей центральный сервер, компьютеризированные рабочие места и сеть, связывающую их с центральным сервером. Одним из эффективных инструментов информатизации работы администрации является система автоматизированного документооборота «Гран-Док», разработанная в государственном научно-производственном предприятии «Гранит-Центр». Система предоставляет полный набор функций по работе с документами в соответствии с требованиями и стандартами российского делопроизводства и способна поддерживать схемы делового документооборота муниципальных органов: горизонтальную схему (переписка внутри муниципалитета), вертикальную схему (организационно-распорядительные документы), внешнюю схему (входящая и исходящая корреспонденция).

Назначением системы является автоматизация работы с документами, фиксация пути прохождения документа от его поступления или создания до списания в дело, контроль на каждом этапе рассмотрения документа, получение справочной информации о документах, анализ документооборота.

Планомерное формирование в органах местного самоуправления собственных информационно-аналитических служб как важнейших структурных подразделе

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти

ний позволит значительно повысить эффективность и качество управленческих решений. Применение информационных технологий и систем в отдельных сферах муниципальной деятельности помогает решать следующие задачи.

Управляющая система

Управленческое

Директива

Управленческий персонал

Информационная система

Информационно-аналитическая служба

Информационные ресурсы Технические средства

Программные средства

Персонал

Социально-экономическая система

Характеристика Параметры, критерии, оценки

Рис. 8.4.4. Схема использования новых информационных технологий (НИТ) в муниципальном управлении

В сфере учета и социальной защиты граждан:

Ведение автоматизированного паспортного учета граждан, создание баз данных по половозрастному составу населения, призывному возрасту, занятости, социально незащищенным группам, миграции населения, повышение на этой основе качества работы с населением, сокращение очередей при получении справок, выписок;

Система муниципального управления

Автоматизированное формирование и выведение на печать различных форм учета и отчетности о составе населения, формирование списков жителей по специальным запросам органов государственной власти и местного самоуправления (избиратели, школьники, пенсионеры и т. д.);

Ведение автоматизированного учета доходов семей для начисления социальных льгот и субсидий;

Ведение лицевых счетов персонифицированного учета социальных льгот и социальных выплат отдельным категориям граждан, включая жилищные субсидии.

В сфере жилищно-коммунального хозяйства:

Сбор, регистрация, хранение, обработка информации о техническом состоянии жилищного фонда;

Оперативный учет потребления энергоресурсов и воды;

Контроль технических параметров систем жизнеобеспечения и дистанционное управление объектами;

Бухгалтерский учет и расчеты платежей за жилищно-коммунальные услуги (создание компьютеризированных муниципальных расчетно-кассовых центров).

В сфере управления использованием территории города (геоинформационные системы) основной задачей является создание и ведение многослойной электронной карты (плана) города. Объектами компьютеризированного учета на этой карте могут быть:

Земельные ресурсы территории (земельный кадастр) по каждому земельному участку в разрезе прав собственности на землю, функционального назначения отдельных участков, их стоимостной оценки и др., формирование на этой основе базы данных для взимания платы за землю;

Генеральный план города (градостроительный кадастр);

Инженерные коммуникации разного назначения;

Объекты недвижимости (инвентаризация, размещение и стоимостная оценка объектов недвижимости, основных фондов, техническое состояние строений);

Дороги и транспорт (сведения о техническом состоянии дорог, качестве покрытия, технической характеристике мостов, проездов, переездов, дорожных знаках, экономические данные об использовании дорог для грузовых и пассажирских перевозок и в т. п.);

Экология (сведения о состоянии атмосферы, почв, шумовом и ином загрязнении отдельных участков территории, формирование базы данных для расчета платежей за загрязнение городской среды);

Потребительский рынок (размещение объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения);

Общественная безопасность (размещение объектов и постов ГИБДД, пожарной охраны, охраны общественного порядка, постов наблюдения, учреждений системы «медицины катастроф», автоматизированное слежение за фактическим

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти

расположением патрульных машин, дислокация зон эвакуации и маршрутов следования для предприятий и населения при чрезвычайных ситуациях и т. п.);

Объекты социальной сферы (размещение образовательных, медицинских учреждений, учреждений культуры, досуговых зон, учреждений социальной защиты и т. п.);

Объекты и системы связи и телекоммуникаций, их размещение.

Используя возможности современных геоинформационных технологий, ряд администраций городов приступил к созданию собственных муниципальных кадастров. Такой кадастр представляет собой систему слоев (частных кадастров), наносимых на единую электронную подоснову. Ответственным за ведение каждого слоя является соответствующее структурное подразделение администрации или предприятие (например, водоканал, теплосеть). Организацию деятельности всей геоинформационной системы города, обеспечение ее технического и программного единства может обеспечивать специальная служба муниципального кадастра.

В сфере управления муниципальными финансами:

Создание компьютеризированной системы муниципального казначейства, в которую должна быть встроена система муниципальных контрактов, предусматривающих расходование бюджетных средств (подробно об этом было сказано в главе 6). Такая работа ведется во многих городах.

Использование сети Интернет в муниципальном управлении

Интернет открывает широкие возможности для совершенствования муниципального управления. Наиболее эффективно его возможности могут быть использованы при создании муниципального сайта, ориентированного как на население города, так и на внешних пользователей. Примерное содержание сайта города может быть следующим.

1. Представительская и деловая информация: визитная карточка города (приветствие главы муниципального образования, основные показатели и характеристики города); хозяйствующие субъекты (характеристика основных предприятий, финансовых структур, научных организаций, вузов и т. п. со ссылками на их сайты); данные о стратегическом плане развития города, основных городских программах развития, федеральных и региональных целевых программах, в которых участвует город; паспортные данные об имеющихся инвестиционных проектах и деловых предложениях предприятий города; молодежная страница; план города с указанием основных транспортных объектов и схем движения транспорта; информация для деловых людей и туристов (гостиницы в городе и окрестностях, проезд, питание, отдых, развлечения); достопримечательности города и его окрестностей.

2. Справочная и оперативная информация: городские новости; история и текущая статистика; страницы городских служб и организаций; состояние рынка труда и занятости населения; телефонный и адресный справочник; данные о средствах массовой информации города; городская доска объявлений; обратная связь (место для информации пользователей сайта).

Информация на сайте может быть представлена как на русском, так и на других языках.

Система муниципального управления

Повышению привлекательности сайта и росту его посещаемости могут способствовать фотогалерея, web-камера (например, наблюдение за главной улицей или площадью города в режиме обновления кадра), новости дня города, книга жалоб, предложений и обращений, рубрика «Ваше мнение о...» (проблемный блок), прогноз погоды, гостевая книга, система поиска по сайту и т. д. Сайт может расти как кристалл, обрастая новыми функциями и возможностями.

Если сайт становится интерактивным и с его помощью пользователь может производить различные операции (например, оплачивать счета, бронировать места в гостиницах, заказывать билеты на транспорт или в театры и т. п.), то сайт превращается в интернет-портал. Он может служить платформой для деловых контактов, виртуально соединять всех хозяйствующих субъектов для обмена информацией и сотрудничества.

Межмуниципальные информационные системы

Наряду с Интернетом, важную роль в информационном обеспечении муниципальной деятельности играют специализированные межмуниципальные информационные системы и базы данных. Из имеющихся в России таких систем наиболее известна информационная сеть Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ). Информационные компьютерные банки этой сети (их свыше 10) позволяют получать информацию о социально-экономических показателях городов-участников сети, принятых муниципальных актах и т. д. Но для этого каждый город должен регулярно размещать в сети свою информацию.

В стадии разработки находится создаваемая с участием Европейского союза общероссийская муниципальная информационная система (МИС), предназначенная для предоставления муниципалитетам информационных и консультационных услуг через Интернет и работающая в интерактивном режиме на двух языках: русском и английском. МИС содержит 4 раздела:

? «Законодательство» - информация о нормативно-правовой базе местного самоуправления и изменениях в ней, необходимая для четкой ориентации муниципалитетов в изменяющемся правовом пространстве;

? «Муниципальное управление» - информация об организации практической деятельности в области муниципального управления и менеджмента муниципальных предприятий;

? «Экономика и бизнес» - экономическая и деловая информация, необходимая муниципалитетам для принятия стратегических решений, поиска новых партнеров, выхода на новые рынки;

? «Европейский опыт» - информация об Европейском союзе и его опыте местного и регионального развития, который может быть полезен российским муниципалитетам.

Для удобства пользования МИС должно быть создано несколько рубрик, таких как «Новости», «Мнения», «Досье», «Консультации», «Архив», «Ссылки», «Контакты».

Такая система после ввода ее в действие позволит существенно улучшить информационное обеспечение органов местного самоуправления.

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти

Муниципальные образования в едином информационном пространстве России

Создание единого информационного пространства России имеет первостепенное значение для органов местного самоуправления и реализуется через функционирование информационной вертикали «Федерация - субъект РФ - муниципальное образование». В этой информационной вертикали ключевым элементом являются информационные ресурсы муниципального образования.

На рис. 8.4.5 изображена схема информационного взаимодействия уровней публичной власти, отвечающая современным требованиям.

Основные информационные объекты муниципального образования Население Хозяйствующие субъекты Объекты собственности муниципального образования БД - база данных

Рис. 8.4.5. Информационное взаимодействие уровней публичной власти

Система муниципального управления

Создание единой системы информационных ресурсов осуществляется на основе объемно-ориентированного подхода. Основной объем информации содержится в базовых кадастрах и регистрах и размещается на муниципальном уровне, где в процессе регистрации объектов и субъектов деятельности возникает первичная информация о них.

Система базовых кадастров и регистров отдельного субъекта РФ служит составной частью Единой системы государственных кадастров и регистров РФ (ЕСГКР), которая представляет собой взаимосвязанный комплекс территориально распределенных государственных кадастров, ведущихся на единой географической информационной основе и в соответствии с определенными правовыми, технологическими и экономическими нормами. Это позволяет обеспечить единую методологическую основу учета имущественных компонентов PI природных объектов как объектов прав собственности, устранить ведомственную разобщенность и несовместимость кадастровых сведений, скоординировать проводимые в субъектах РФ различными министерствами и ведомствами кадастровые работы, повысить их качество, исключить дублирование и снизить затраты на выполнение.

Для эффективной информационной поддержки решения комплексных задач управления необходимо, чтобы базы данных, содержащие информацию об объектах, относящихся к одной предметной области, были технологически объединены в объектно-ориентированные региональные системы баз данных (СБД).

Организационной основой для объединения в СБД объектно-ориентированных баз данных могут стать территориальные информационные центры (ТИЦ «Земля», ТИЦ «Население» и т. п.), создаваемые на базе организаций - держателей соответствующих кадастров и регистров и обеспечивающие использование информационно-лингвистических, программных и технических средств обмена данными.

Далее, необходимо административно и технологически обеспечивать информационное взаимодействие между различными СБД, и в первую очередь между базовыми кадастрами и регистрами, а также доступ пользователей к информационным ресурсам СБД.

Для реализации административных и технологических функций по организации доступа к информационным ресурсам и обеспечения взаимосвязи между информационными ресурсами разных уровней публичной власти необходим региональный информационно-технологический центр (ИТЦ) с соответствующими подразделениями или иная служба, например, в составе телекоммуникационных центров субъектов РФ и муниципальных образований.

Наряду с технологической обработкой информации важно обеспечить ее аналитическую обработку в системе информационно-аналитических центров (ИАЦ). Такие ИАЦ должны создаваться в отдельных функциональных комплексах управления (бюджетно-финансовый, социальный, имущественный и т. д.), в администрациях муниципальных образований, в региональных комитетах по статистике.

Вопросы для самоконтроля

1. Как можно классифицировать информацию, поступающую в органы местного самоуправления?

Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти

2. Каковы основные источники информации, используемой органами местного самоуправления?

3. Из каких компонентов состоит система информационного обеспечения муниципального образования?

4. Как организован процесс движения информации в органе местного самоуправления?

5. В каких сферах муниципальной деятельности и для решения каких задач могут использоваться современные информационные технологии и системы?

6. Какой эффект может дать использование ресурсов сети Интернет в муниципальном управлении?

7. Какое значение имеет встраивание органов местного самоуправления в единое информационное пространство России?